Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.11.2011 по делу n А17-2074/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Как установлено антимонопольным органом при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства, рынок пассажирских перевозок Ивановской области является конкурентным, так как на данном рынке осуществляет деятельность множество хозяйствующих субъектов. Указанное обстоятельство подтверждается собранными по делу доказательствами и лицами, участвующими в деле, не оспорено.

Согласно подпункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации. В настоящее время на уровне федерального законодательства не установлены единые правила по организации пассажирских автомобильных перевозок по регулярным маршрутам общего пользования.

Следовательно, органы местного самоуправления вправе принимать меры в рамках своих полномочий по надлежащей организации перевозок. При этом они самостоятельно определяют и решают данные вопросы с учетом требований законодательства по безопасности движения.

В то же время при осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления обязаны соблюдать требования закона о защите конкуренции, в частности установленный данным законом запрет на антиконкурентные соглашения, согласованные действия хозяйствующих субъектов и органов власти.

 Постановлением Главы города Иванова от 23.07.2007 № 2271 в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования город Иваново в пассажирских перевозках, развития рынка услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами на территории города, а также организации безопасных и качественных регулярных перевозок пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам утверждено Положение о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам города Иванова.

Пунктом 2.3 Положения (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) установлено, что организатор перевозок в целях обеспечения бесперебойного оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам, недопущения длительных срывов в работе пассажирского транспорта вправе заключить краткосрочный договор на регулярные перевозки без проведения конкурса, в том числе в случае прекращения действия, в том числе расторжения, договора на регулярные перевозки с перевозчиком, работающим на существующих муниципальных маршрутах. Краткосрочный договор на регулярные перевозки в данном случае может быть заключен на срок до момента вступления в силу договора, заключенного по результатам проведенного конкурса. При заключении краткосрочного договора на регулярные перевозки проведение конкурса в соответствии с настоящим Положением, по результатам которого будет заключен договор на регулярные перевозки в общем порядке, является обязательным.

Таким образом, указанным Положением организатору перевозок предоставлено право на заключение краткосрочных договоров на регулярные перевозки без проведения конкурса при соблюдении установленных условий.

Из материалов дела усматривается, что 07.09.2010 между Администрацией и ИП Плисовым К.А. заключен краткосрочный договор № 229 на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами в городе Иванове по муниципальному маршруту № 7.

Действительно, на момент заключения указанного договора Положение не предусматривало проведение процедуры предварительного отбора перевозчиков при заключении краткосрочного  договора на регулярные перевозки.

В то же время в силу части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации  в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции.

Соответственно, соблюдение предусмотренных Законом о защите конкуренции запретов и ограничений является обязательным, в том числе  для органов местного самоуправления и для хозяйствующих субъектов  в целях недопущения ограничения конкуренции.

Упомянутые положения Закона о защите конкуренции (пункт 4 статьи 16) введены законодателем в целях защиты интересов неопределенного круга лиц.

Однако перед заключением договора с ИП Плисовым К.А. извещение о необходимости заключения краткосрочного договора по маршруту № 7 в средствах массовой информации не размещалось, в связи с чем хозяйствующие субъекты, в том числе и ранее обращавшиеся в Администрацию с предложением о заключении соответствующего краткосрочного договора, не были проинформированы о необходимости обслуживания маршрута № 7 и были лишены права претендовать на заключение договора.

Несмотря на то, что в соответствии с Положением при заключении краткосрочного договора на регулярные перевозки проведение конкурса, по результатам которого будет заключен договор на регулярные перевозки в общем порядке, является обязательным, при заключении договора от 07.09.2010 №229 ни на момент рассмотрения Комиссией УФАС дела о нарушении антимонопольного законодательства, ни на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции, конкурс на предоставление права осуществления пассажирских перевозок по маршруту № 7 объявлен не был.

Управлением установлено, что при заключении указанного договора также не был произведен отбор перевозчиков в целях обеспечения состязательности хозяйствующих субъектов.

С учетом имеющихся в материалах дела доказательств, подтверждающих  неоднократные обращения различных претендентов в Администрацию с заявлениями о заключении краткосрочного договора на оказание услуг пассажирских перевозок по маршруту №7, суд приходит к выводу, что Администрации было известно о наличии нескольких лиц, потенциально желающих получить доступ к соответствующему товарному рынку, получить право ведения деятельности на нем.

Представленными в дело доказательствами подтверждается, что 03.06.2010, 08.06.2010 ИП Маклаков М.В. обращался в Администрацию с заявлениями о заключении с ним краткосрочного договора на пассажирские перевозки по муниципальному маршруту № 7 города Иванова на три графика, ранее обслуживаемые индивидуальным предпринимателем Месхией Н.Ш., однако Администрация письмами от 10.06.2010 и 13.07.2010 отказала ИП Маклакову М.В.  в заключении договора, ссылаясь на предстоящий конкурс, предложила принять участие в нем.

При этом 26.08.2010 состоялось заседание транспортной комиссии при Администрации города Иванова, на котором транспортная комиссия приняла решение о заключении краткосрочных договоров на пассажирские перевозки по маршруту № 7 с ИП Плисовым К.А. и ИП Дроботом А.Г., а 07.09.2010 Администрация без информирования хозяйствующих субъектов и без создания им равной возможности получения доступа к соответствующему товарному рынку заключила краткосрочный договор № 229 с ИП Плисовым К.А.

Управлением установлено, что кроме заявления ИП Маклакова М.В. в Администрацию также поступали обращения иных перевозчиков - индивидуальных предпринимателей Пелиной Татьяны Константиновны (дата обращения 07.04.2010) и Начинкиной Екатерины Георгиевны (дата обращения 21.05.2010) о заключении краткосрочных договоров на пассажирские перевозки по муниципальному маршруту № 7 на графики, ранее обслуживаемые ИП Месхией Н.Ш. Указанным лицам также было отказано в заключении договоров в связи с тем, что на тот период времени действующее количество договоров обеспечивало бесперебойное оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам города Иванова.

В соответствии с законодательством (пункт 4 статьи 8 Закона Ивановской области от 29.12.2000 №93-ОЗ «О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ивановской области», действовавшего в момент заключения спорного договора) перевозчики не вправе осуществлять действия по перевозке пассажиров и багажа на территории Ивановской области без соответствующего договора с уполномоченным органом.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу, что в рассматриваемом случае Администрацией не были приняты какие-либо меры для создания равной возможности всем хозяйствующим субъектам побороться за заключение краткосрочного договора на регулярные перевозки по маршруту № 7.

Отбор перевозчиков подразумевает, что каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в отборе, все участники равны между собой, самостоятельные действия каждого из них будут влиять на результаты отбора и победителем будет определен лучший из перевозчиков.

Проведение отбора перевозчиков необходимо в целях обеспечения конкуренции, равного доступа на рынок регулярных перевозок хозяйствующих субъектов, соответствующих установленным критериям.

Отсутствие на момент заключения краткосрочного договора от 07.09.2010 №229 нормативного закрепления процедуры отбора перевозчиков не означает, что заключение подобных договоров может противоречить действующему антимонопольному законодательству, ограничивать конкуренцию на рынке услуг по регулярным перевозкам, а также препятствовать  участникам рынка в осуществлении права претендовать на заключение договора на равных условиях.

С учетом вышеизложенного, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу, что Администрация и ИП Плисов К.А., заключив соглашение (краткосрочный договор от 07.09.2010 №229) без предшествующей процедуры отбора перевозчиков, ограничили доступ на товарный рынок пассажирских перевозок другим хозяйствующим субъектам, которые не были проинформированы о возможности заключения договора на обслуживание маршрута №7, вследствие чего были лишены права претендовать на заключение соответствующего договора.

Заключение краткосрочного договора от 07.09.2010 №229 без обеспечения возможности равного доступа всех участников конкурентного товарного рынка к заключению такого договора нарушает императивный запрет на заключение соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, когда такое соглашение приводит или может привести к ограничению доступа на товарный рынок хозяйствующих субъектов.

Посредством заключения запрещенного законом соглашения исключительно ИП Плисов К.А., как сторона по договору,  в приоритетном порядке, минуя процедуру отбора перевозчиков, приобрел возможность войти на рынок пассажирских перевозок, получил возможность осуществлять деятельность по перевозке пассажиров и багажа на маршруте № 7 в городе Иваново и получать прибыль от осуществления данной деятельности.

Действиями сторон договора был обеспечен доступ ИП Плисова К.А. на товарный рынок услуг пассажирских перевозок вне конкуренции.

Иные хозяйствующие субъекты, желавшие осуществлять деятельность на соответствующем товарном рынке, не получили возможности реализовать свое право побороться за заключение данного договора. Весь продолжительный период, в течение которого действует обозначенный краткосрочный договор, доступ на рынок пассажирских перевозок по графикам № 3, 13, 15 маршрута №7 для иных лиц закрыт.

Именно действиями обеих сторон соглашения (Администрации и Предпринимателя) по заключению запрещенного законом соглашения был нарушен установленный пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции антимонопольный запрет, вследствие чего доводы Предпринимателя, что в данном случае нарушением Закона о защите конкуренции является  бездействие Администрации, отклоняются.

Доводы апелляционной жалобы о недоказанности антимонопольным органом осуществления Администрацией и Предпринимателем согласованных действий отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку в рассматриваемом случае оспариваемым решением УФАС нарушением пункта 4 статьи 16 Закона №135-ФЗ признаны действия двух сторон краткосрочного договора  - Администрации и ИП Плисова К.А. по заключению соглашения, противоречащего требованиям антимонопольного законодательства.  

Из текста оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что указанным субъектам не вменялись в  вину согласованные действия.

В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Данная норма закона предусматривает специальное определение соглашения, которое подлежит применению при оценке факта правонарушения в сфере антимонопольного законодательства.

Антимонопольным органом доказано, что действия Администрации и Предпринимателя по заключению соглашения (краткосрочного договора от 07.09.2010 № 229) привели к заключению антиконкурентного соглашения, нарушающего установленный пунктом 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ запрет.

Принимая во внимание, что в материалы дела представлена надлежащая и достаточная совокупность доказательств, подтверждающая заключение между органом местного самоуправления (Администрацией г. Иваново) и хозяйствующим субъектом (ИП Плисовым К.А.) соглашения, приводящего к ограничению доступа на товарный рынок других хозяйствующих субъектов, квалификация нарушения по  пункту 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции является правомерной. 

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку оспариваемые решение и предписание УФАС соответствуют законодательству, не нарушают права и законные интересы Администрации и ИП Плисова К.А. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Доводы апелляционной жалобы исследованы, однако они не опровергают правильности выводов суда первой инстанции и отклоняются как необоснованные.

Решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.08.2011 следует оставить без изменения,