Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.12.2011 по делу n А31-3154/2011. Отменить решение полностью и принять новый с/а,Возврат госпошлины,Возместить (распределить) судебные расходы (ст.101, 106, 112 АПК)

ее наличие, т.е. непосредственно лицензии, в установленный срок (пункт 2 статьи 9, пункт 2 статьи 10 Закона № 128-ФЗ).

С учетом сказанного, решение о предоставлении лицензии и лицензия являются документами, содержащими исходящее от лицензирующего органа властно-распорядительное индивидуальное предписание, направленное на установление прав и обязанностей лицензиата, и подтверждающими существование лицензионного правоотношения, затрагивающего законные интересы неопределенного круга лиц, общества и государства.

Приведенные характеристики решения о предоставлении лицензии и лицензия позволяют считать их ненормативными правовыми актами, оспаривание которых осуществляется по правилам главы 24 АПК РФ. 

В рассматриваемом случае имеется лицензионное правоотношение, возникшее 17.12.2009, при поступлении заявления Общества в Верхне-Волжское управление Ростехнадзора, в котором названным лицензирующим органом реализовано полномочие по предоставлению соискателю испрашиваемой лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I-IV класса опасности - издан приказ № 43-К, оформлена и выдана лицензия от 29.01.2010.

Данное лицензионное правоотношение является действующим и требования заявителя о частичном оспаривании актов, его подтверждающих, не направлены на его прекращение в полном объеме.

Однако, на момент рассмотрения спора Верхне-Волжское управление Ростехнадзора не является лицензирующим органом.

Указом Президента РФ от 23.06.2010 № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» (пункты 1, 3) непосредственно на Правительство РФ возложено руководство деятельностью Ростехнадзора, осуществляемое до этого Министерством природных ресурсов и экологии РФ, с одновременной передачей функций Ростехнадзора в области обращения с отходами Росприроднадзору. 

Постановлением Правительства РФ № 717, принятым во исполнение упомянутого Указа, внесены изменения по вопросам полномочий в Положения о Росприроднадзоре и о Ростехнадзоре, а также в Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование (далее – Перечень), утвержденные Постановлениями Правительства РФ соответственно от 30.07.2004 № 400, № 401, от 26.01.2006 № 45.

В частности, согласно изменениям в Перечень органом, лицензирующим деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов  I-IV класса опасности, назван Росприроднадзор, с исключением такой функций у Ростехнадзора.

Таким образом, указанные акты свидетельствуют о переходе полномочий в сфере лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности от одного лицензирующего органа к другому.

Соответственно, в ранее возникшем лицензионном правоотношений между ответчиком и Обществом изменен субъектный состав.

Данное обстоятельство, исходя из предмета заявленных требований и характера спорных правоотношений, требований части 6 статьи 46 АПК РФ, является основанием для привлечения Управления Росприроднадзора по Костромской области в качестве соответчика.

Между тем, Управление Росприроднадзора по Костромской области судом первой инстанции привлечено в качестве третьего лица.

Допущенное процессуальное нарушение согласно части 3 статьи 266 АПК РФ в апелляционном порядке не может быть устранено.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2, 4 статьи 201 АПК РФ суд признает оспариваемый акт недействительным, если установит два обязательных условия: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лиц, в защиту которых предъявлены требования. Также суд определяет обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов.

Лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать заявленные требования, в том числе факт нарушения прав и законных интересов (часть 1 статьи 65 АПК РФ).

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта, в том числе в части наличия для его принятия полномочий и обстоятельств, возлагается на ответчика.

Верхне-Волжское управление Ростехнадзора заявляло о признании иска (том 1, л.д. 79, том 2, л.д. 26).

Однако в настоящем споре, исходя из предусмотренных законом условий, подлежащих установлению при его рассмотрении, признание ответчиком заявленных требований не имеет правового значения и не исключает оценку судом оспариваемого акта (часть 5 статьи 49 АПК РФ).

Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии на основании заявления соискателя лицензии после проверки полноты и достоверности сведений о нем, содержащихся в представленных заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий (пункт 1 статьи 9, статья 12 Закона № 128-ФЗ).

Основанием отказа в предоставлении лицензии является наличие в заявлении и (или) документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям (пункт 3 статьи 9 Закона № 128-ФЗ).

Таким образом, решение о предоставлении лицензии и оформленная на его основании лицензия могут быть признаны не соответствующими действующему законодательству в случае установления наличия у лицензирующего органа оснований для принятия по заявлению соискателя лицензии решения об отказе в предоставлении лицензии.

Аналогичный вывод следует из пунктов 5-9, 15 Положения № 524, пунктов 3, 12, 15, 16, раздела 3 Административного регламента Ростехнадзора по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (далее – Регламент), утвержденного Приказом № 848.

Из заявления Прокурора усматривается, что Общество и используемые им объекты не соответствовали  лицензионным требованиям и условиям.

В частности, согласно подпункту «а» пункта 3 Положения № 524, подпункту «а» пункта 4 Регламента одним из лицензионных требований осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I-IV класса опасности является  наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на законном основании объектов размещения отходов.

В подтверждение возможности соблюдения указанного условия соискатель лицензии прилагает к заявлению о предоставлении лицензии копии соответствующих документов (пункт 1 статьи 9 Закона № 128-ФЗ, подпункт «д» пункта 12 Регламента).

Судом первой инстанции правильно установлено, что в лицензирующий орган Обществом представлен договор подряда от 01.12.2009 № 1, заключенный с индивидуальным предпринимателем Ишутиным С.Ю. (далее – ИП Ишутин С.Ю.).

Данный договор предусматривает передачу Обществу уплотненной площадки площадью 200 кв.м., расположенную на земельном участке между улицами Ярославская, Магистральная и Московская и примыкающим с юго-запада к территории завода ОАО «Концерн «Стромнефтемаш».

Вместе с тем, в обжалуемом решении необоснованно указано со ссылкой на статьи 1, 12 Закона № 89-ФЗ, что отсутствуют  доказательства признания вышеуказанной площадки объектом размещения опасных отходов и внесения ее в реестр объектов размещения отходов.

Необходимость представления соискателем лицензии таких доказательств не соотносится с Законом № 128-ФЗ, Положением № 524, Регламентом, поскольку по смыслу названных актов соответствие обозначенных соискателем лицензии объектов лицензируемой деятельности установленным требованиям проверяется лицензирующим органом до выдачи лицензии.

Ни ответчиком, ни Прокурором не представлены доказательства того, что упомянутая уплотненная площадка до выдачи лицензии лицензирующим органом не проверялась, объектом размещения опасных отходов не являлась. Также не имеется выписки из реестра объектов размещения отходов об отсутствии в нем сведений о такой площадке.

Напротив, ООО «Утилизация отходов» в подтверждение возможности использования данного объекта в своей деятельности по размещению отходов представило доказательства, что ИП Ишутин С.Ю. также вправе осуществлять лицензируемую деятельность по размещению отходов и имеет санитарно-эпидемиологическое заключение.

При таких обстоятельствах не представляется возможным считать, что Обществом не подтверждена, а Верхне-Волжским управлением Ростехнадзора необоснованно установлена возможность соблюдения вышеприведенного лицензионного требования.

В оспариваемых актах местом осуществления лицензируемой деятельности указано – «Российская Федерация», а в составе выполняемых работ названы «сбор, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение».

Такие сведения, исходя из статей 9, 10 Закона № 128-ФЗ, пунктов 12, 26.12, приложений 9, 11 Регламента, Постановления Правительства РФ от 11.04.2006 № 208 «Об утверждении формы документа, подтверждающего наличие лицензии», относятся к содержанию заявления, решения о предоставлении лицензии и непосредственно лицензии, а не к лицензионным требованиям и условиям.

Обществом испрашивалась и получена лицензия на вид деятельности в том наименовании, которое использовалось в Законе № 128-ФЗ в редакции статьи 43 Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ (далее – Закон № 309-ФЗ), вступившей в силу 30.06.2009 и действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений.

Также на основании этой статьи Закона № 309-ФЗ статья 18 Закона № 128-ФЗ относительно испрашиваемой Обществом лицензии дополнена пунктами 9, 10. Из данных пунктов следует, что в случае необходимости получения лицензии на право осуществления деятельности на территориях двух и более субъектов Российской Федерации соискатель получает ее в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами, определяемом федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами.

В распоряжении Минприроды от 23.07.2009 № 45-рп указано с 30.06.2009 начать исполнение государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV классов опасности. При этом определено, что прием и рассмотрение документов на лицензирование осуществлять в территориальном органе Ростехнадзора по месту государственной регистрации соискателя лицензии, если деятельность запланирована (осуществляется) на территории двух и более субъектов РФ, в территориальном органе Ростехнадзора по месту осуществления планируемой деятельности, если деятельность запланирована (осуществляется) на территории одного субъекта РФ.

Исходя из требований пункта 10 статьи 18 Закона № 128-ФЗ в редакции Закона № 309-ФЗ лицензия, выданная территориальным органом Ростехнадзора по месту государственной регистрации соискателя лицензии, подлежит регистрации в территориальных органах Ростехнадзора.

Ответчик является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим функции Ростехнадзора в установленной сфере деятельности на территории Ярославской, Владимирской, Ивановской и Костромской областей (пункт 1 Положения о Верхне-Волжском управлении Ростехнадзора, утвержденного приказом Ростехнадзора от 16.06.2009 № 524).

Изложенное позволяет признать, что документы Общества, поскольку оно планировало деятельность на территории Российской Федерации и зарегистрировано в качестве юридического лица на территории Костромской области, Верхне-Волжским управлением Ростехнадзора приняты и рассмотрены в пределах его компетенции.

Апелляционный суд находит необоснованным вывод обжалуемого решения, сделанный с учетом пункта 2 статьи 7 Закона № 128-ФЗ, что Обществом должно было предварительно уведомить лицензирующие органы субъектов РФ о намерении осуществлять лицензируемый вид деятельности на их территории.

Упомянутая норма Закона № 128-ФЗ, определяя порядок действия лицензии в пространстве, предусматривает уведомительный порядок лишь для лицензий, предоставленных лицензирующим органом субъекта РФ, а не для  лицензий, предоставленных федеральным органом исполнительной власти.

Уведомительный порядок, исходя из Постановления № 45, действует в отношении не соискателя лицензии, а лицензиата, и предусматривает приложение к уведомлению копии лицензии.

Соответственно, от ООО «Утилизация отходов» как соискателя лицензии не требовалось представления документов, подтверждающих уведомление лицензирующих органов субъектов РФ.

Прокурором в заявлении лишь указано на нарушение оспариваемыми актами прав неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, без представления каких-либо доказательств, подтверждающих такое нарушение и обстоятельства его выявления.

Также удовлетворение заявленного Прокурором требования приводит, по сути, к отсутствию в лицензии каких-либо действительных сведений о месте осуществления лицензируемой деятельности и тем самым лишает лицензиата возможности продолжать осуществлять лицензируемую деятельность, право на которую в полном объеме не оспорено и не прекращено.

Между тем, судебная защита должна быть равной для прав и законных интересов всех участвующих в деле лиц, не ставящей какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и не умаляющей права другой стороны (статьи 7, 8 АПК РФ).

По смыслу Закона № 128-ФЗ, а также ныне действующего Закона № 99-ФЗ, изменение сведений о месте осуществления лицензируемой деятельности, составе выполняемых работ после выдачи лицензии осуществляется не иначе как в порядке ее переоформления.

Следовательно, признание оспариваемых актов в указанной части недействительными не приведет к установлению сбалансированного содержания спорного лицензионного правоотношения, отвечающего конкретным правам и законным интересам неопределенного круга лиц, Общества и требованиям закона.

При этом в настоящем деле вопрос об изменении вышеназванных сведений не может быть разрешен, поскольку заявителем не ставился, а в порядке устранения допущенных нарушений обязанность по внесению таких изменений возложить невозможно. Оспариваемые акты приняты одним лицензирующим органом, а содержащиеся в них сведения могут быть изменены другим, который в качестве ответчика в дело не привлечен.

Сказанное позволяет апелляционному суду сделать вывод, что требование о признании недействительным приказа № 43-К и лицензии от 29.01.2010 в части слов «Российская Федерация» и «размещение» не может быть признано надлежащим способом защиты, основания для признания данных актов  недействительными в части и принятия решения об удовлетворении требований Прокурора отсутствовали.

Также судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, что оспариваемые акты приняты в январе 2010 года,