Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25.03.2012 по делу n А28-8038/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров (пункт 4); установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5).

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, к числу которых относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В качестве нарушения пункта 4 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с направлением Администрацией писем от 16.05.2011 №69-05-05 и от 30.05.2011 № 88-05-05 (дача указаний о совершении конкретных действий, результатом которых должно стать заключение договоров конкретно с ООО «Стиль») антимонопольным органом квалифицированы действия заявителя по направлению письма от 16.05.2011, а также вторичного сообщения о проведении отборов в письме от 30.05.2011 и дача указания руководителям структурных подразделений рекомендовать учреждениям заключать гражданско-правовые договоры по предметам отборов с победителем отбора – ООО «Стиль».

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) настоящий закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Статьей 3 Закона № 94-ФЗ наряду с понятием государственных и муниципальных нужд вводится понятие нужд муниципальных бюджетных учреждений, под которыми понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Согласно статье 5 названного Федерального закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона № 94-ФЗ участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

В силу статьи 4 названного Закона бюджетные учреждения выступают в качестве заказчиков при размещении заказов в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

Согласно статье 9 Закона № 94-ФЗ под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях настоящего Федерального закона понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения.

Из приведенных норм следует, что бюджетное учреждение в целях удовлетворения своих нужд самостоятельно реализует полномочия заказчика в рамках отношений, урегулированных Законом № 94-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Бюджетные учреждения при определении контрагента по договору, заключаемому в порядке пункта 14 части 1 статьи 55 Закона № 94-ФЗ, самостоятельны и ограничены соблюдением лишь тех условий, которые предусмотрены в данной норме.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что норм права, предусматривающих право учредителей участвовать в определении учреждениями контрагентов по гражданско-правовым договорам, действующее законодательство не содержит, а дача органами местного самоуправления хозяйствующим субъектам указаний о заключении в приоритетном порядке договоров запрещена в силу пункта 4 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам проведенного отбора поставщика, прямо не предусмотренного действующим законодательством,  Администрация выявила хозяйствующего субъекта (ООО «Стиль»), который по определенным Администрацией условиям отбора и критериям оценки предложений участников отбора предлагает наиболее низкие цены на канцелярские и хозяйственные товары и строительные материалы и направила руководителю отраслевого (функционального) органа письма от 16.05.2011 и от 30.05.2011 (вторичное) с рекомендацией заключать договоры с победителем  отборов.

Направление указанных писем подтверждается материалами дела и заявителем жалобы не оспаривается.

Суд первой инстанции обоснованно принял во внимание содержание направленных писем (суд апелляционной  инстанции обращает внимание, что Администрацией в письмах был сделан акцент на цель проведения предварительного отбора – экономия бюджетных средств), учел факт повторного направления письма и согласился с выводом антимонопольного органа, что данные действия были направлены на достижение определенного результата в виде заключения договоров конкретно с ООО «Стиль». В связи с изложенным, представляется правомерной квалификация указанных действий Администрации как дача хозяйствующим субъектам указаний о заключении в приоритетном порядке договоров.

Кроме того, антимонопольный орган установил, что в рассматриваемом случае, направив в адрес руководителя отраслевого (функционального) органа Администрации письма от 16.05.2011 № 69-05-05 и от 30.05.2011 № 88-05-05 с указанием рекомендовать бюджетным, казенным и автономным учреждениям заключать гражданско-правовые договоры с лицами, указанными в протоколах в качестве победителей отборов, на условиях отбора, заявитель совершил действия, запрещаемые пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а именно: установил для приобретателей товаров (канцелярские и хозяйственные товары и строительные материалы) ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Полно и всесторонне определив круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, Арбитражный суд Кировской области пришел к обоснованному выводу о доказанности в действиях Администрации вменяемых нарушений антимонопольного законодательства.

Довод апелляционной жалобы, что письма Администрации от 16.05.2011 №69-05-05 и от 30.05.2011 № 88-05-05 не могут быть отнесены к актам или действиям, указанным в диспозиции части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку не являются нормативными правовыми актами или правовыми актами индивидуального характера, несостоятелен.

В абзаце 3 пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2  "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"  указано, что к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

Как следует из решения антимонопольного органа от 11.07.2011, комиссией Управления как нарушающие пункты 4, 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицированы действия заявителя именно по направлению названных выше писем руководителю отраслевого (функционального) органа Администрации, а не издание этих писем.

Ссылка заявителя жалобы, что отраслевые (функциональные) органы администрации, которым были адресованы названные письма, по смыслу статей 4, 15 Закона о защите конкуренции не являются хозяйствующими субъектами, не относятся к числу коммерческих или некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую доход, и не являются юридическими лицами, обоснованно отклонена судом первой инстанции исходя из содержания спорных писем, целью направления которых являлось доведение изложенной в письмах информации именно до учреждений, заключающих гражданско-правовые договоры поставки. Факт доведения до учреждений писем от 16.05.2011 и от 30.05.2011 подтвержден представленными в дело доказательствами.

Мнение заявителя, что при квалификации действий Администрации по пункту 5 части 1 статьи 15 указанного Закона в решении антимонопольного органа не указано, в чем конкретно выразились ограничения потребителей в выборе хозяйствующих субъектов, которые поставляют товары, как и то, что антимонопольным органом не доказано, что спорные письма привели или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, также несостоятельно и противоречит материалам дела. Представленные заявителем реестры договоров и договоры на поставку канцелярских и хозяйственных товаров, строительных материалов, подтверждающие наличие договорных отношений с различными поставщиками помимо ООО «Стиль», как и ответы учреждений, из которых следует, что спорные письма Администрации носили рекомендательный и информационный характер и не были обязательными для исполнения, не свидетельствуют о правомерности рассмотренных действий Администрации применительно к вмененному нарушению. Дача хозяйствующим субъектам указаний о заключении в приоритетном порядке договоров и ограничение потребителей в выборе хозяйствующих субъектов подтверждается содержанием писем Администрации от 16.05.2011 и от 30.05.2011, а также фактом получения писем Администрации именно муниципальными учреждениями, созданными собственником для определенных функций и финансируемыми за счет средств соответствующего бюджета. Возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды установлена антимонопольным органом в оспариваемом решении.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы о том, что письма Администрации носили рекомендательный характер, были направлены на информирование муниципальных учреждений о том, что они вправе посредством направления победителю отбора акцепта в течение 10 дней заключить договоры на объявленных условиях, роль Администрации сводилась исключительно к мониторингу цен на соответствующие товары и организации формирования оптимальных оферт лиц, изъявивших желание участвовать в отборе, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что проведение такого рода отбора и направление писем по результатам отбора законодательно не предусмотрено.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание