Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.05.2012 по делу n А28-418/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

    ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

28 мая 2012 года

Дело № А28-418/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2012 года.         

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щелокаевой Т.А.,

судей Поляшовой Т.М., Чернигиной Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кирилловых О.В.,

при участии в судебном заседании представителя ответчика Земцовой С.В., по доверенности от 21.01.2010,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Кировской области от 16.03.2012  по делу №  А28-418/2012, принятое судом в составе Фадеевой С.В.,

по иску Администрации Слободского муниципального района Кировской области  (ИНН: 4329001083; ОГРН: 1024301078944)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН: 7710168360; ОГРН: 1037739085636),

третье лицо – Департамент финансов Кировской области,

о взыскании убытков,

установил:

Администрация Слободского муниципального района Кировской области (далее – истец, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – ответчик, Министерства), представитель в Кировской области – Управление федерального казначейства по Кировской области (далее – Казначейство), о взыскании за счет средств казны убытков в размере 175 226 рублей 99 копеек, возникших в связи с несением затрат по предоставлению льгот, финансируемых за счет федерального бюджета.

К участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора привлечен Департамент финансов Кировской области (далее – третье лицо, Департамент).

Решением от 16.03.2012 иск удовлетворен.

Министерство в лице Казначейства, не согласившись с данным судебным актом, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, ссылаясь на то, что суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права, просит решение отменить и принять новый судебный акт.

В жалобе указано, что согласно пункту 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 23) ответчиком по спорам об убытках, связанных с предоставлением после 01.01.2005 льгот, является публично-правовое образование, к расходных обязательствам которого отнесено финансирование определенных льгот. В Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ; статья 26.3) с 01.01.2005 закреплен подход к распределению полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данный подход заключается в строгом разграничении расходных обязательств между публичными образованиями и допускает их возникновение исключительно из нормативных правовых актов, договоров или соглашений органов власти соответствующего уровня. В связи с этим установлено первичное разграничение, а не передача, полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере совместного ведения, осуществляемых последними самостоятельно за счет собственных бюджетов. К таким полномочиям, финансируемым субъектами Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан. Кроме того, отмечено, что до 01.01.2005 работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа медицинские работники государственной и муниципальной систем здравоохранения имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением. После указанной даты в рамках процесса разграничения полномочий решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся организации здравоохранения. В том числе федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения. Соответственно, названные органы обязаны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты упомянутой категории граждан в жилищно-коммунальной сфере. В обоснование приведены ссылки на статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 17.10.2011 № 839, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2008 №383-О-П, от 01.03.2007 № 129-О-П (далее – Основы № 5487-1, Закон № 122-ФЗ). Относительно размера убытков ответчик считает, что, исходя из постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.07.2007 № 11974/06, Общероссийского классификатора услуг населению, утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 28.06.1993 № 163, статей 63 Основ № 5487-1, 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, 673 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ, ГК РФ), бесплатное предоставление квартир означает лишь освобождение от платы за пользование помещением. Поэтому неправомерно включены в расчет убытков расходы в виде платы за содержание и текущий ремонт жилого помещения в общей сумме 24 139 рублей 49 копеек.

Администрация в отзыве не согласна с жалобой, поясняет, что с 01.01.2005 в связи с изменением законодательства органы местного самоуправления фактически наделены государственными полномочиями по установлению мер социальной поддержки медицинских работников, но не обеспечена передача им необходимых финансовых средств.  Объем льгот, имевшихся у медицинских  работников, не может быть уменьшен. В плату за жилое помещение входит также плата за текущий ремонт и содержание мест общего пользования. Размер заявленных в иске убытков документально подтвержден. Поэтому истец считает, что взыскание должно осуществляться с Российской Федерации, независимо от того, предусматривались ли соответствующие расходы в федеральном бюджете, обжалуемое решение подлежит оставлению без изменения.

Департамент отзыв на жалобу не направил.

Стороны, третье лицо о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, истец ходатайствовал о рассмотрении жалобы в его отсутствие.

В силу статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ судебное заседание апелляционного суда проведено без участия представителей Администрации и Департамента.

Представитель ответчика поддержал доводы жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, решением Слободского районного суда Кировской области от 30.08.2011 по делу № 2-951, 952, 953/2011 удовлетворен иск Слободского межрайонного прокурора в интересах Ивакиной Л.В., Садаковой О.Е., Шишкиной Н.А. к муниципальному образованию Слободской муниципальный район Кировской области (далее – решение от 30.08.2011; л.д. 14-17).

Данным судебным актом, вступившим в законную силу 10.09.2011, с муниципального образования Слободской муниципальный район Кировской области за счет средств бюджета в возмещение расходов по оплате жилого помещения с освещением и отоплением взыскано:

в пользу Ивакиной Л.В. 54 701 рубль 00 копеек;

в пользу Садаковой О.Е. 65 935 рублей 66 копеек;

в пользу Шишкиной Н.А. 54 590 рублей 33 копейки.

Решением от 30.08.2011 установлено, что Ивакина Л.В., Садакова О.Е., Шишкина Н.А. работают в медицинском лечебно-профилактическом учреждении «Вахрушевская районная больница», учредителем которого является Администрация, и проживают в поселке городского типа Вахруши Слободского района Кировской области. По состоянию на 31.12.2004 указанные граждане как медицинские работники приобрели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Обозначенные выше суммы определены подлежащими взысканию за период с 01.08.2008, исходя из документальных сведений о внесенной плате за жилое помещение, отопление и электроснабжение (218 717 рублей 25 копеек) и о произведенной частичной компенсации расходов (38 626 рублей), с применением исковой давности без ранее учтенной компенсации (4 864 рубля 26 копеек).

Решение от 30.08.2011 исполнено Администрацией в полном объеме, что подтверждено платежными поручениями от 23.12.2011 № 2903, № 2905 и № 2907 (л.д. 19-21).

Из письма финансового управления Администрации от 10.02.2012 № 71 усматривается, что за период с 2008 года по 2011 год перечислены и израсходованы субвенции из областного бюджета на выполнение государственных полномочий по выплате частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям специалистов (л.д. 47).

Администрация, полагая, что, выплатив денежные средства по решению от 30.08.2011, понесла расходы, которые подлежат финансированию за счет Российской Федерации, обратилась в Арбитражный суд Кировской области с иском о взыскании убытков в размере 175 226 рублей 99 копеек.

В обоснование названной суммы представлены, среди прочего, расчеты (л.д. 33-41).

Ответчик, ссылаясь на положения законодательства о разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями относительно спорных расходов, а также на неправомерность включения в расчет убытков платы за текущий ремонт и содержание общего имущества в размере 24 139 рублей 49 копеек, возражал против удовлетворения иска (л.д. 42-44, 76-77).

Суд первой инстанции, разрешая спор, руководствовался статьями 15, 16, 1069 ГК РФ, 160 ЖК РФ, 63 Основ № 5487-1, 35 Закона № 122-ФЗ, 15, 19, 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 84, 86, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377 (далее – Закон № 131-ФЗ, БК РФ, Постановление № 377), Постановлением № 23, Постановлением Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 6/8), правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. При этом суд пришел к выводу, что передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета муниципального образования. Передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации. Суд принял во внимание, что отсутствуют доказательства предоставления истцу достаточных средств для финансирования льгот медицинским работникам, размер убытков определен с учетом документально подтвержденных обстоятельств о несении медицинскими работниками соответствующих расходов, отклонил довод ответчика об исключении из  состава убытков платы за содержание и ремонт жилья. В связи с этим суд признал иск подлежащим удовлетворению.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из следующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ предусмотрено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Документы дела показывают, что требование о взыскании убытков связано с нарушением экономических интересов истца на возмещение расходов, обусловленных законодательно установленным способом реализации льгот.

Гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности (пункт 1 статьи 8 ГК РФ).

Одним из способов защиты гражданских прав является возмещение убытков (статья 12 ГК РФ).

Публично-правовые образования, от имени которых действуют компетентные органы, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -  гражданами и юридическими лицами (пункт 1 статьи 124, статья 125 ГК РФ).

С учетом сказанного, Администрация не лишена возможности защищать экономические интересы муниципального образования посредством судебных исков о взыскании убытков.

Согласно статье 65 АПК РФ  каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований или возражений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статей 16, 1064, 1069, 1082 ГК РФ в случае причинения вреда имуществу гражданина, юридического лица в результате незаконных решений, действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов гражданин, юридическое лицо вправе требовать, а соответствующее публично-правовое образование обязано возместить такой вред. В частности,