Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.08.2012 по делу n А28-17/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

модулем управления Единого информационно-образовательного интернет-портала города Кирова (том 2, л.д. 26-29).

10.10.2011 Управление получило жалобу ООО «ФинПромМаркет-XXI» на действия Администрации и МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова, нарушающие требования антимонопольного законодательства (том 2, л.д. 271-272).

14.10.2011 Управлением издан приказ № 205, которым возбуждено дело № 56/03-11 в отношении МБУ «Центр проведения торгов, энергоэффективности и повышения квалификации» по части 1 статьи 17 Федерального закона о защите конкуренции, в отношении Администрации - по части 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, в отношении МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова  - по частям 1, 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции (том 5, л.д. 10).

11.11.2011 Управлением принято решение (изготовлено в полном объеме 22.11.2011) (том 2, л.д. 2-15), которым в действиях МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова признан факт нарушений: пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона о защите конкуренции, выразившихся в создании участникам торгов преимущественных условий участия в торгах (пункт 2.1), пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, выразившихся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке разработки программных продуктов путем расходования средств из бюджета г. Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования г. Киров, и, соответственно, без соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон о размещении заказов), что ограничивает права хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке, на участие в торгах, а также на обжалование результатов торгов в порядке, предусмотренном Федеральным законом о размещении заказов (пункт 2.2), части 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, выразившихся в совмещении функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления при расходовании средств из бюджета г. Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования «город Киров» (пункт 2.3). В соответствии с пунктом 3 решения в действиях Администрации признан факт нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, выразившегося в незаконном наделении хозяйствующего субъекта  МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова функциями органа местного самоуправления путем предоставления субсидии, позволяющей автономному учреждению осуществлять расходование средств из бюджета г. Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования г. Кирова, без соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом о размещении заказов.

Не согласившись с решением Управления в части нарушений, установленных в действиях Администрации и МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова, заявители обратились в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, установив, что решение Управления в обжалуемой части соответствует законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителей, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей Администрации, МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова, Управления,  МБУ «Центр проведения торгов, энергоэффективности и повышения квалификации», ООО «ФинПромМаркет-ХХ1»  суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Частью 2 статьи 3 Федерального закона о размещении заказов определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления) вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления следует, что к вопросам местного значения городского округа отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по  созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Материалами дела подтверждено, что Администрацией МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова выделены субсидии на развитие и совершенствование единого информационного пространства муниципальной системы образования города Кирова, в размере 6500000 руб. В сентябре 2011 года МБУ «Центр проведения торгов, энергоэффективности и повышения квалификации» в сети Интернет разместило информацию о проведении редукциона № 53. Согласно  разделу 1.1 технического задания редукциона № 53 содержанием выполняемых в рамках исполнения договора работ является доработка программного комплекса «Единый портал муниципального управления «Мой город» и дополнение функциональным модулем  Единого информационно-образовательного интернет-портала города Кирова. В качестве одной из целей портала в пункте 2.2.1 технического задания предусмотрена информатизация управленческой деятельности на основе имеющихся данных информационной инфраструктуры, действующих компьютерных программ, дальнейшее совершенствование процессов сбора, обработки, анализа, хранения и передачи информации в интересах наиболее эффективного управления муниципальной системой образования г. Кирова. Из пункта 3.1.4 технического задания следует, что на портале должна быть предоставлена информация о функционировании системы образования в городе Кирове, управление которой возложено на управление образования администрации г. Кирова в соответствии с положением, в том числе: организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам. Согласно пункту 4.2.2.2 технического задания работы, выполняемые в рамках заключаемого по результатам редукциона № 53 договора, направлены на организацию предоставления муниципальных услуг и функций в электронной форме.

Следовательно, содержание технического задания свидетельствует о том, что редукцион № 53 проводился с целью удовлетворение нужд не самого  автономного учреждения, а Администрации. При этом устав МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова не содержит положений о том, что данное автономное учреждение создано для решения управленческих задач в области образования. Из пункта 2.4 Положения об Управлении образования администрации города Кирова, утвержденного распоряжением администрации города Кирова от 02.11.2001 № 4509, следует, что создание и развитие единого образовательного, культурного и информационного пространства на территории города Кирова относится к задачам деятельности управления образования Администрации.

В рассматриваемой ситуации Администрация, которая для удовлетворения муниципальных нужд может расходовать денежные средства в порядке, предусмотренном Федеральным законом о размещении заказов, была не вправе передавать функцию муниципального заказчика муниципальному автономному учреждению, на которое не распространяется действие  Федерального закона о размещении заказов.

При таких обстоятельствах в действиях Администрации по наделению Автономного учреждения функциями органа местного самоуправления путем предоставления субсидии для расходования бюджетных денежных средств в целях удовлетворения муниципальных нужд, позволивших ему осуществлять расходование средств из бюджета г. Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования без соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом о размещении заказов, и в действиях МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования», допустившего совмещение функций хозяйствующего субъекта с несвойственными функциями органа местного самоуправления, имеет место нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.

Согласно пунктам 7, 17 статьи 4 Федерального закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7). Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17).

В соответствии с  пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Материалами дела установлено, что МОАУ ДПО «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова объявило проведение закупки (редукцион № 53), целью которой является заключение договора на выполнение работ, направленных на удовлетворение нужд не самого учреждения, а муниципальных нужд. При этом закупка осуществлялась в порядке, предусмотренном Методическими рекомендациями по организации закупочной деятельности в муниципальном образовании город «Киров», утвержденными постановлением Администрации от 05.04.2011 № 954.

Следовательно, Управление в обжалуемом решении пришло к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемой ситуации осуществление закупки Автономным учреждением не в соответствии Федеральным законом о размещении заказов свидетельствует о создании препятствий для хозяйствующих субъектов в участии в размещении муниципального заказа с предоставлением всех прав и возможностей, предусмотренных указанным Федеральным законом, что охватывается составом нарушения,