Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.08.2011 по делу n А33-1628/2011. Изменить решение

в рамках своих полномочий по контролю за использованием бюджетных средств, в представлении содержатся выводы о неправомерном использовании учреждением средств федерального бюджета, а также средств, полученных от приносящей доход деятельности и аренды государственного имущества, требования, обязывающие принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать административный орган о результатах рассмотрения представления.

Таким образом, представление управления принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 № 6720/09.

Согласно пункту 19 подраздела  II раздела I представления административный орган пришел к выводу о нарушении заявителем статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с  оплатой за счет средств федерального бюджета работ по капитальному ремонту на сумму                     3 931 418 рублей, не предусмотренных проектно-сметной документацией.

Данные работы по капитальному ремонту приняты и оплачены учреждением по  государственному контракту от 09.07.2009 № 257/7-9, заключенному с ООО «РАУМ Инжиниринг».

Предметом государственного контракта являлось выполнение капитального ремонта здания учреждения по адресу: г. Красноярск, ул. Коломенская, д.26.

Из акта от 07.12.2010 следует,  что 30.11.2009 учреждением приняты у подрядчика ремонтные работы на лестничной клетке временных операционных (акт о приемке выполненных работ формы КС-2 от 30.11.2009 №4/100-24), в палате интенсивной терапии (акт о приемке выполненных работ формы КС-2 от 30.11.2009 №4/100-23), обеспечение электроэнергией 3-5 этажей для временных операционных (акт о приемке выполненных работ формы КС-2 от 30.11.2009 №4/100-24). Указанные работы в первоначально утвержденной проектно-сметной документации отсутствовали.

В силу статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пунктом 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком, а в случае, если в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо проведение государственной экспертизы, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу.

Пунктом 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации и в смете.

Учреждением в ноябре 2009 года проведены обследования помещений объекта капитального ремонта, составлены дефектные ведомости, разработаны новые сметные расчеты.

Дополнительным соглашением  от 16.11.2009 № 2В к  государственному контракту от 09.07.2009 № 257/7-9 сторонами принята новая редакция приложения № 1 (смета) и приложения  № 2 (календарный план-график).

Работы, указанные в актах формы КС-2 от 30.11.2009 №4/100-24, от 30.11.2009 №4/100-23, оплачены учреждением на основании справки о стоимости выполненных работ от 30.11.2009 № 4 на сумму 3 931 418 рублей.

Проектно-сметная документация с учетом названных изменений получена заказчиком 25.01.2010. Заключение государственной экспертизы о соответствии указанной проектной документации утверждено заместителем руководителя КГАУ «Красноярская краевая государственная экспертиза» 09.03.2010.

Оплата 3 931 418 рублей произведена заявителем за фактически выполненные работы, изменения в проектную документацию утверждены в установленном порядке и подтверждены государственной экспертизой,  поэтому арбитражный суд сделал обоснованный вывод об отсутствии нарушения учреждением статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Оплата фактически выполненных работ до внесения соответствующих изменений в государственный контракт и проектную документацию не свидетельствует об использовании бюджетных средств на обеспечение деятельности бюджетного учреждения на цели, не связанные с оплатой работ для государственных нужд. Иные финансовые, нефинансовые нарушения в использовании средств федерального бюджета управлением по данному эпизоду не установлены.

Административный орган по результатам проверки признал учреждение нарушившим                 статью 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с неэффективным использованием бюджетных средств в сумме 917 048 рублей  по государственному контракту от 07.12.2009                        № 367/12-9 на выполнение работ по капитальному ремонту помещений учреждения по адресу                     г. Красноярск, ул. Бограда, 13, заключенному с  ООО «Ампир», расходованных на устройство притяжно-вытяжной вентиляции без монтажа системы теплоснабжения воздухонагревателей приточных установок П-3, П-4, П-5, предусмотренного рабочим проектом 11-2009-ОВ, разработанным подрядчиком (пункт 1 подраздела  III раздела I оспариваемого представления).

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Действовавшими на момент проведения капитального ремонта СанПиН 2.1.3.1375-03 «Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию и эксплуатации больниц, родильных домов и других лечебных стационаров», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06.06.2003 №124, предусмотрено, что здания лечебных учреждений должны быть оборудованы системами приточно-вытяжной вентиляции с механическим пробуждением и естественной вытяжкой без механического пробуждения.

По государственному контракту от  07.12.2009 № 367/12-9  были выполнены работы по устройству приточно-вытяжной вентиляции в соответствии с рабочим проектом №11-2009-ОВ

Рабочим проектом вентиляции № 11-2009-ОВ при обустройстве вентиляции планировалось устройство системы теплоснабжения воздухонагревателей, включающей размещение теплоизолированных трубопроводов (лист 24 рабочего проекта).

Технические характеристики вентиляции предполагают ее использование в зимний период                 (в качестве тепловой  энергоустановки при условии подключения к тепловому источнику) и летний период (в качестве приточной вентиляции с системой очистки воздуха и обеспечения кратности воздухообмена).

В соответствии со схемой теплоснабжения воздухонагревателей приточных установок сеть теплоснабжения состоит из прямого и обратного стального электросварного трубопровода по ГОСТ 10704-91 от точки подключения к ИТП до воздухонагревателей приточных установок.

Из пояснений учреждения от 23.05.2011 следует, что существующая система теплоснабжения смонтирована, но не подключена к источнику теплоснабжения с видимым разрывом трубы. Для полноценной эксплуатации системы теплоснабжения в зимний период необходима сварка четырех стыков для подключения к теплоснабжению.

Следовательно, выполненные работы по  устройству притяжно-вытяжной вентиляции позволяют ее использовать в рабочем режиме только в теплое время года.

Согласно акту обследования от 11.10.2010, акту (по результатам проверки) от 07.12.2010 учреждение в полном объеме оплатило стоимость работ по устройству притяжно-вытяжной вентиляции, произведенных при капитальном ремонте помещений учреждения по адресу                   г. Красноярск, ул. Бограда, 13, однако система теплоснабжения воздухонагревателей  приточных установок в ходе капитального ремонта не смонтирована.

Имеющиеся в материалах дела акты формы КС-2 от 14.09.2009 №№1-4, 7, справка формы  КС-3 от 14.09.2009 №1, заявки на кассовый расход от 18.09.2009 № 3661 и от 16.12.2009 № 5212, дефектные ведомости подтверждают, что в соответствующие сметы монтаж системы теплоснабжения воздухонагревателей не включен, соответствующие работы государственным контрактом 07.12.2009 № 367/12-9   не были предусмотрены и не оплачивались.

Письмо ОАО «Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)» от 14.04.2011 № 211-21-2-339 информирует об отсутствии согласованных тарифов на подключение к системе теплоснабжения, отложении заключения договора на подключение к тепловым сетям и выдачи технических условий для присоединения поликлиники по ул.Бограда, 13, с дополнительной тепловой нагрузкой.

Оценив совокупность представленных доказательств, суд первой инстанции  обоснованно признал, что административным органом доказан факт неэффективного использования учреждением 917 048 рублей бюджетных средств на оплату работ по устройству притяжно-вытяжной вентиляции без монтажа в соответствии с рабочим проектом вентиляции № 11-2009-ОВ системы воздухонагревателей, позволяющих эксплуатировать  притяжно-вытяжную вентиляцию в холодное время года.

Данные обстоятельства подтверждают нарушение учреждением принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств, предполагающих, в том числе достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Согласно пункту 9 подраздела  III раздела I представления учреждением допущено  нарушение пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 5 Закона о размещении заказов в связи с заключением и оплатой государственных контрактов на сумму    3 978 441 рубль без проведения аукционов.

Признавая данный пункт предписания недействительным, суд первой инстанции исходил из того, что действующее законодательство не наделяет административный орган полномочиями по толкованию гражданского законодательства, законодательства о размещении государственного заказа, и соответствующими контрольными полномочиями. Также суд указал, что в акте от 07.12.2010 и оспариваемом представлении от 17.12.2010 №13-14-462 не отражено, каким образом заявитель нарушил положения пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 5 Закона о размещении заказов.

Апелляционный суд считает данные выводы суда ошибочными в силу следующего.

Из положений статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Согласно статье 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что к нарушителю бюджетного законодательства могут быть применены предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В пункте 9 подраздела  III раздела I представления контролирующим органом указано на нарушение учреждением требований статьи 5 Закона о размещении заказов в связи с  заключением и оплатой государственных контрактов без проведения аукционов. Тем самым контролирующий орган указал на нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в ненадлежащем исполнении установленного порядка исполнения бюджета, предусмотренного статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации. При этом административный орган, указав в оспариваемом представлении на нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не подменил федеральный орган исполнительной власти в лице Федеральной антимонопольной службы, не превысил свои полномочия, предложив заявителю рассмотреть указанное представление.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об отсутствии у управления полномочий по отражению в пункте 9 подраздела III раздела I представления нарушения заявителем Закона о размещении заказов является ошибочным.

В силу статьи 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Пунктом 6 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов предусмотрена возможность размещения заказа у единственного