Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.10.2011 по делу n А33-7235/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. Перечень признаков ограничения конкуренции является открытым.

В соответствии с пунктом 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольным органом доказано нарушение министерством части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по следующим основаниям.

Факт распространения спорных писем от 27.11.2009 № 04-01544, от 04.12.2009 № 04-01589, от 25.12.2009 № 04-01694 подтверждается размещением данных писем на информационном стенде, расположенном в месте нахождения министерства - органа государственной власти Красноярского края, что является способом придания соответствующей информации общедоступного характера, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009             № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Законом Красноярского края от 30.06.2003 № 7-1171 «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке представления информации органами государственной власти Красноярского края» деятельность органов государственной власти носит открытый характер.

Факт распространения спорных писем подтверждается также объяснениями представителей хозяйствующих субъектов, занимающихся розничной реализацией алкогольной продукции, а также у предприятий общественного питания, опрошенных антимонопольным органом в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства (см. например л.д. 178-179, 185-186).

Кроме того, нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции являются не только действия по распространению каких-либо писем, но и действия органа государственной власти, совершение которых запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Обжалуя решение суда первой инстанции, министерство ссылается на то, что спорные письма изданы министерством в рамках компетенции министерства и с целью выполнения ведомственной целевой программы, поскольку в соответствии с положением о министерстве, действовавшим на момент издания писем, в полномочия министерства входило, в том числе, участие в подготовке программы социально-экономического развития края (пункт 3.3); осуществление реализации целевых программ в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами края, правовыми актами Правительства края (пункт 3.13). В момент издания писем действовала ведомственная целевая программа, утвержденная распоряжением Правительства Красноярского края от 16.09.2008 № 192-р, «Развитие производства подакцизной продукции в Красноярском крае па 2009-2011 годы». Ведомственная целевая программа не может содержать детализацию всех действий министерства, поскольку определяет основные мероприятия, а не способы и механизмы их реализации; не обязательно должна содержать направления расходований бюджетных средств в соответствии с расходными обязательствами края.

Суд апелляционной инстанции оценил указанные доводы министерства и считает их необоснованными в силу следующего.

В статье 6 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями в области производства в оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции по принятию актов и совершению действий, направленных на предоставление каких-либо преимуществ определенным хозяйствующим субъектам, на введение каких-либо ограничений продажи в субъекте Российской федерации алкогольной продукции в зависимости от места ее производства и создание условий для увеличения доли реализации алкогольной продукции местных производителей.

Согласно пунктам 3.3 и 3.12 Положения о Министерстве промышленности и энергетики Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 27.08.2008 № 59-п (в редакции, действовавшей в момент подписания рассматриваемых писем), к компетенции министерства относится:

- участие в подготовке прогнозов социально-экономического развития края, программы социально-экономического развития края, проекта краевого бюджета, материалов и документов, обязательных для представления одновременно с проектом краевого бюджета, по вопросам, входящим в компетенцию Министерства, в установленном порядке;

- осуществление реализации целевых программ в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами края, правовыми актами Правительства края.

Пунктом 3.22 Положения о Министерстве промышленности и энергетики Красноярского края предусмотрено, что к компетенции Министерства относится осуществление в установленном порядке лицензирования, включая контроль за соблюдением организациями лицензионных требований и условий, если иное не установлено законом края о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, следующих видов деятельности:

1) производство, хранение и поставка спиртосодержащей непищевой продукции, произведенной из конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям;

2) производство, хранение и поставка спиртосодержащей непищевой продукции, получаемой при переработке отходов производства этилового спирта и алкогольной продукции;

3) розничная продажа алкогольной продукции;

4) заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;

5) заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.

Как следует из пункта 3.23 Положения о Министерстве промышленности и энергетики Красноярского края, на Министерство возложено осуществление контроля за:

1) представлением деклараций об объеме розничной продажи алкогольной продукции;

2) учетом реализации алкогольной продукции организациями, осуществляющими розничную продажу алкогольной продукции;

3) соблюдением порядка и правил розничной продажи алкогольной продукции.

При этом, действия министерства по реализации им указанных полномочий не должны противоречить части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Одним из важнейших принципов деятельности органов исполнительной власти края в соответствии со статьей 20 Закона Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» является принцип законности. Данный принцип в полной мере относится и к распространению государственными органами информации, поскольку согласно Федеральному закону от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» информация должна быть создана и распространена государственным органом в пределах своих полномочий.

Ведомственные целевые программы в соответствии со статьей 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации,  Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» представляют собой в рамках бюджетного процесса комплекс мероприятий - направлений расходования бюджетных средств, направленных на решение конкретных тактических задач в соответствии с расходными обязательствами публично-правового образования.

Ведомственная целевая программа «Развитие производства подакцизной продукции в Красноярском крае на 2009-2011 годы» утверждена распоряжением Правительства Красноярского края от 16.09.2008 № 192-р, ведомственная целевая программа «Развитие производства подакцизной продукции в Красноярском крае на 2010-2012 годы» утверждена распоряжением Правительства Красноярского края № 1176-р от 31.12.2009. Целью программы заявлено увеличение доли продукции, производимой ликероводочными заводами, расположенными на территории Красноярского края, в общем объеме регионального алкогольного рынка. Как следует из приложения к указанной программе, в ней определен комплекс мероприятий, которые необходимо провести органам исполнительной власти Красноярского края, необходимых для достижения показателей развития отрасли.

При этом, действия по реализации уполномоченным органом государственной власти такой программы не должны противоречить части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, ни одно из мероприятий ведомственной целевой программы не предусматривает такого механизма ее реализации как издание и распространение министерством писем с рекомендацией организациям розничной торговли алкогольной продукцией размещать на приоритетных местах витрин весь ассортимент реализуемой водочной продукции, выпускаемой ООО «Шушенская марка», Канский ликероводочный завод - филиал ОАО «Байкалфарм», ООО «Красноярский водочный завод», предприятиям общественного питания включать в меню не менее двух наименований водки, произведенной указанными предприятиями.

Постановлением Правительства Красноярского края от 20.02.2009 № 83-п утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и Перечень показателей результативности деятельности органов исполнительной власти края и структурных подразделений Администрации Губернатора края (действующие в спорный период). Согласно пункту 2.4 Приложения № 2 к указанному Порядку одним из основных разделов ведомственной целевой программы является План действий органа исполнительной власти края по достижению планируемых показателей развития отрасли, вида экономической деятельности на очередной финансовый год.

Раздел содержит перечень необходимых и предполагаемых к реализации мероприятий, действий органа исполнительной власти края, направленных на создание благоприятных условий развития деятельности предприятий и отрасли в целом (разработка и принятие нормативных правовых актов, реализация существующих форм государственной поддержки за счет средств краевого и федерального бюджетов, создание новых механизмов государственной поддержки, меры содействия расширению рынков сбыта и повышению конкурентоспособности продукции и другое); оценку необходимого объема средств государственной поддержки всего, в том числе за счет средств краевого и федерального бюджетов с указанием бюджетного источника (целевая программа, другие формы). План действий органа исполнительной власти края по достижению планируемых целевых показателей, показателей развития отрасли, вида экономической деятельности на очередной финансовый год оформляется в соответствии с приложением № 3 к Макету. Объем средств государственной поддержки на реализацию мероприятий программы оформляется в соответствии с приложением № 4 к Макету.

Вместе с тем, в ведомственной целевой программе «Развитие производства подакцизной продукции в Красноярском крае на 2009-2011 годы» отсутствует какой-либо план действий по достижению планируемых результатов, в том числе, не предусмотрено издание министерством спорных писем с приведенным в них соответствующим содержанием. Как обоснованно указывает антимонопольный орган, иные целевые программы, действовавшие и действующие на территории Красноярского края, предусматривают конкретные действия по выполнению программных мероприятий, в том числе, издание соответствующих писем.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что издание и распространение спорных писем с приведенным в них содержанием не входит в компетенцию министерства. Конкретных норм федерального закона, в развитие которых изданы соответствующие письма, министерством не указано.

Организации (производители алкогольной продукции) ОАО «Байкалфарм», ООО «Красноярский водочный завод», ООО «Шушенская марка», продукцию которых министерство рекомендовало размещать на приоритетных местах организациями розничной торговли и включать в меню предприятиям общественного питания, являются коммерческими организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Каждая из указанных организаций, как и любой иной хозяйствующий субъект - производитель алкогольной продукции, заинтересована в получении прибыли от оборота своей продукции, которая обеспечивается ее общедоступностью и представленностью на рынке.

Следовательно, указанными письмами создана возможность получения ОАО «Байкалфарм», ООО «Красноярский водочный завод», ООО «Шушенская марка», исходя из собственных экономических интересов, неконкурентных преимуществ по отношению к иным производителям алкогольной продукции, поскольку на решение отдельных организаций розничной торговли о приобретении алкогольной продукции оказали и (или) могли оказать влияние рекомендации министерства - органа исполнительной власти Красноярского края, осуществляющего в установленном порядке лицензирование розничной продажи алкогольной продукции, включая контроль за соблюдением организациями лицензионных требований. Следовательно, создается возможность