Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.09.2012 по делу n А69-1171/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истек ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что факт совершения правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подтверждается материалами дела, следовательно, у административного органа имелись законные основания для вынесения оспариваемого постановления; процессуальных нарушений, влекущих ущемление прав лица, привлекаемого к административной ответственности, при производстве по делу об административном правонарушении судом не установлено.

Суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются неверными в силу следующего.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Судом первой инстанции сделан вывод о том, что административным органом и прокуратурой г. Кызыла проведена совместная проверка. Однако, ни в протоколе осмотра, ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении по делу об административном правонарушении не указан вид проводимой проверки.

Правила осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля закреплены в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

Согласно пункту 3 части 3 статьи 1 данного Закона, положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования.

Таким образом, случаи проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора не являются случаями осуществления прокурорского надзора, при проведении таких проверок должны исполняться требования Закона № 294-ФЗ.

Действующее законодательство содержит правовое регулирование двух различных ситуаций участия прокуроров и государственных органов в проведении проверок.

В первом случае, проверки проводятся в соответствии с частью 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в рамках осуществления прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Такие проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. При этом, на основании части 1 статьи 22 названного Закона, прокурор вправе привлекать в качестве специалистов должностных лиц органов и совместно с ними проводить проверку. Привлечение должностных лиц в качестве специалистов не меняет статус проверки, проводимой в рамках исполнения прокуратурой функции прокурорского надзора, на такую проверку не распространяются процессуальные требования Закона № 294-ФЗ в силу прямого на то указания.

Во втором случае, проверка проводится на основании пункта 3 части 2 статьи 10 Закона             № 294-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ, действующего с 01 августа 2011 года), где указано, что основанием для проведения внеплановой проверки может являться, в том числе, требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Такое требование прокурора - повод для проведения проверки; однако при этом проверка проводится органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, статус проверки не меняется на осуществляемую в рамках Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1, поскольку сам прокурор в проверке не участвует; и, соответственно, к порядку проведения такой проверки применяются требования Закона № 294-ФЗ.

В рассматриваемом же случае из материалов дела следует, что в Управление Роспотребнадзора по Республике Тыва поступило требование прокурора г. Кызыла. Из содержания данного требования следует, что прокуратурой г. Кызыла проводится проверка исполнения законодательства, регламентирующего порядок обращения с отходами производства и потребления на территории г. Кызыла. Руководствуясь статьями 6 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» для проведения совместной проверки по установлению несанкционированных мест размещения бытовых и промышленных отходов на территории г. Кызыла Управлению Роспотребнадзора по Республике Тыва следовало выделить специалиста прокуратуре. О выделенном специалисте с указанием его контактных номеров телефонов следовало сообщить в прокуратуру г. Кызыла не позднее 12.05.2012.

Таким образом, суд апелляционной инстанции полагает, что направленное прокурором            г. Кызыла требование о выделении специалиста не может служить основанием для проведения проверки Управлением Роспотребнадзора по Республике Тыва, поскольку основанием для проведения проверки является распоряжение прокурора.

В материалах дела отсутствует требование (распоряжение) прокурора о проведении внеплановой проверки, на основании пункта 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, то есть отсутствует основание возбуждения административным органом собственной проверки.

Из материалов дела не усматривается, что при проведении осмотра территории участвовали должностные лица прокуратуры, таким образом, основания считать проверку совместной или проводимой прокурором с привлечением специалиста – отсутствуют.

Согласно части 2 статьи 10 Закона 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Административным органом не представлено доказательств, подтверждающих основания для проведения внеплановой проверки (в том числе приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора).

Пункт 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ устанавливает, что о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Закон предусматривает два исключения из названного императивного правила о сроке уведомления - пункт 17 статьи 10 и проведение проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи.

Пункт 17 статьи 10 (в редакции, действовавшей в момент проведения проверки) указывал, что в случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

Вместе с тем, административным органом не представлено доказательств возникновения таких ситуаций, или доказательств, свидетельствующих о возможности их возникновения, как и не представлено доказательств уведомления заявителя о проведении проверки.

В силу статьи 20 Закона № 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. К грубым нарушениям в части 2 статьи относится, в том числе, нарушение требований, предусмотренных частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона; пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона.

Таким образом, проверка (осмотр), проведенная Управлением Роспотребнадзора по Республике Тыва произведена с грубыми нарушениями Закона № 294-ФЗ, результаты данной проверки не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом обязательных требований.

Согласно статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрены обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении. Перечисленные обстоятельства подлежат установлению на основании доказательств.

В статье 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указано, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В соответствии с частью 1 статьи 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления