Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 09.01.2013 по делу n А33-8780/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

исходил из того, что указанные решение и предписание не соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006                      № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно оспариваемому решению антимонопольного органа от 24.04.2012 по делу                           № 34-15-12 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части принятия распоряжений от 29.08.2011 № 17-тр «О проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 4 квартал 2011 года»; от 29.11.2011 № 25-тр «О проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 2012 год», которыми утверждена конкурсная документация, предусматривающая включение нескольких маршрутов в состав одного лота (укрупнение лотов), что привело к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок в рамках муниципальных программ, и соответственно, к ограничению конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания актов, действий (бездействия) органов местного самоуправления нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) антимонопольному органу необходимо доказать, что данные акты, действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу принимать акты, осуществить действия (бездействие).

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003                   № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (пункт 1). Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (пункт 3).

Система отношений между потенциальными перевозчиками населения на городских маршрутах пассажирского транспорта и органами местного самоуправления, порядок оформления этих отношений устанавливаются нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Таким образом, действующее законодательство относит вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа к компетенции органов местного самоуправления и дает право названным органам принимать меры для создания таких условий в пределах своей компетенции, в том числе самим определять необходимые действия, порядок и целесообразность их совершения; что не исключает необходимости действовать с соблюдением законодательства и возможности проверки действий органа на предмет соответствия закону.

Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольным органом не доказано нарушение администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по следующим основаниям.

Постановлениями администрации г. Красноярска от 17.06.2011 № 228 и от 18.11.2011 № 535 «О критериях определения маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков для включения их в муниципальную программу пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске на II полугодие 2011 года и на 2012 год» установлено, что маршрутами с небольшой интенсивностью пассажиропотоков являются маршруты регулярных перевозок, по которым наполняемость транспортных средств, полученная по результатам сплошного изучения пассажиропотоков от исполнителя обследования, определенного администрацией города Красноярска, и (или) полученная по результатам автоматизированного подсчета количества перевезенных пассажиров, выполняемого муниципальным казенным учреждением города Красноярска «Красноярскгортранс» в соответствии с муниципальным заданием, не обеспечивает загрузку транспортных средств и коэффициент использования вместимости в среднем за рабочий день менее 0,28 и не менее 0,22 соответственно. Функции по определению маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков для включения в муниципальную программу пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске на II полугодие 2011 года и на 2012 год возложены на департамент транспорта администрации города.

Согласно пункту 20 решения Красноярского городского Совета депутатов от 14.12.2010                  № 12-214 «О бюджете города на 2011 год и плановый период 2012 - 2013 годов» предоставляются субсидии организациям, выполняющим во втором полугодии 2011 года, 2012, 2013 годах перевозки пассажиров по городским маршрутам в соответствии с муниципальными программами пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков, утверждаемыми правовыми актами администрации города Красноярска, в целях возмещения недополученных доходов, возникающих в результате небольшой интенсивности пассажиропотоков, в 2011 году в сумме 96950,96 тыс. рублей, в 2012 году в сумме 182532,00 тыс. рублей, в 2013 году в сумме 182532,00 тыс. рублей. Критерии определения небольшой интенсивности пассажиропотоков при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по городским маршрутам определяются правовыми актами администрации города Красноярска.

Принимая соответствующие нормативные правовые акты по вопросам местного значения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, орган местного самоуправления должен руководствоваться основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения, установленными статье 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Суд так же учитывает, что никто из лиц, участвующих в деле, не оспаривал методику определения маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков, перечень маршрутов  с небольшой интенсивностью пассажиропотоков, протяжённость и пролегание маршрутов, их начальные и конечные точки, вместимость транспортных средств, определённую для каждого маршрута и количество транспортных средств, необходимых для обслуживания каждого маршрута.

Распоряжениями администрации от 29.08.2011 № 17-тр и от 29.11.2011 № 25-тр утверждены Положения о порядке проведения открытого конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью пассажиропотоков на 4 квартал 2011 года и на 2012 год (далее – конкурс).

В Приложении № 3 к распоряжению от 29.08.2011 № 17-тр определены четыре лота конкурса:

лот № 1 конкурса включает в себя 6 маршрутов (13, 22, 61, 64, 69, 76), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 72 единиц;

лот № 2 конкурса включает в себя 11 маршрутов (10, 12, 18, 18с, 37, 40, 40а, 40с, 31, 54, 59), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 66 единиц;

лот № 3 конкурса включает в себя 1 маршрут (38), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 9 единиц;

лот № 4 конкурса включает в себя 8 маршрутов (4,11, 14, 25, 26, 35, 52, 87), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 66 единиц.

В приложении № 3 к распоряжению от 29.11.2011 № 25-тр определены четыре лота конкурса:

лот № 1 конкурса включает в себя 5 маршрутов (13, 22, 61, 69, 76), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 54 единиц;

лот № 2 конкурса включает в себя 12 маршрутов (10, 12, 18, 18с, 19, 37, 40, 40а, 40с, 31, 54, 59), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 88 единиц;

лот № 3 конкурса включает в себя 1 маршрут (38), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 9 единиц;

лот № 4 конкурса включает в себя 8 маршрутов (4, 11, 14, 25, 26, 35, 52, 87), а также необходимое списочное количество транспортных средств для обеспечения выполнения программы перевозок, не менее 69 единиц.

Из содержания вышеизложенных норм права следует, что распоряжения администрации от 29.08.2011 № 17-тр и от 29.11.2011 № 25-тр, которыми предусмотрено включение нескольких маршрутов с небольшой интенсивностью пассажиропотоков в городе Красноярске в состав одного лота, основаны на конкретных нормах федерального закона (подпункт 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 3 Федерального закона от 10.12.1995                           № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»), разрешивших данному органу принимать указанные акты, в том числе устанавливать лоты конкурса на право заключения договора на выполнение муниципальной программы пассажирских перевозок автомобильным транспортом в городе Красноярске по маршрутам с небольшой интенсивностью.

Довод антимонопольного органа о том, что утвержденных методик нормативного правового характера формирования лотов не существует, то есть отсутствует акт, позволяющий администрации формировать лоты без учета требований антимонопольного законодательства, вывода о наличии федерального закона, разрешившего администрации принимать спорные акты, не изменяет.

Антимонопольный орган ссылается на то, что включение нескольких маршрутов в состав одного лота способствует укрупнению лотов, что приводит к ограничению круга претендентов на право осуществления пассажирских перевозок; ставит в неравное положение мелких и средних перевозчиков по сравнению с крупными перевозчиками и влечет за собой невозможность участия в конкурсе хозяйствующих субъектов, не обладающих достаточным количеством транспортных средств для обслуживания нескольких маршрутов, объединенных в один лот, направлено на ограничение конкуренции.

Суд апелляционной инстанции считает доводы антимонопольного органа необоснованными, поскольку спорные акты администрации не приводят и (или) не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, исходя из следующего.

Как следует из пункта 7 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 17 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие