Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 08.04.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В соответствии с пунктом 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Согласно статье 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений данной статьи (часть 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия.

Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (часть 4 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 5 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет» (пункт 6 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет» (пункт 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 4.4 Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного решением Норильского Городского Совета депутатов от 13.05.2008 № 11-239, при проведении публичных слушаний ведется протокол. По итогам публичных слушаний должны быть приняты решения о поддержке проекта муниципального правового акта или его отклонении, включая их мотивированное обоснование, а также рекомендации, обращения к жителям города, в органы государственной власти и органы местного самоуправления иных муниципальных образований, которые утверждаются председательствующим на публичных слушаниях. Решения на публичных слушаниях принимаются большинством голосов от числа зарегистрированных участников публичных слушаний (пункт 4.10 Положения от 13.05.2008 № 11-239). Для подготовки заключения о результатах публичных слушаний уполномоченный на проведение публичных слушаний орган может привлекать специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ                 (пункт 4.11 Положения от 13.05.2008 № 11-239).

Из материалов дела следует и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что за время публичных слушаний, включая открытое обсуждение, в Комиссию не поступило ни одного отрицательного мнения по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, что подтверждается протоколом публичных слушаний от 10.05.2012. Однако Заключением о результатах публичных слушаний от 20.05.2012 рекомендовано отказать обществу в установлении условно разрешенного вида использования земельного участка и объекта капитального строительства, расположенного в районах города Норильска, на промотвал №1 вдоль восточного склона г. Гудчиха до восточного склона г. Ергалах, в связи с нецелесообразностью испрашиваемого земельного участка под строительство «автодороги».

По смыслу подпункта 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ             «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» органы местного самоуправления принимают решения об изменении одного вида разрешенного использования объектов капитального строительства на другой вид такого использования с учетом результатов публичных слушаний. Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер.

В то же время ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления. Результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения должно быть мотивировано с учетом заключения публичных слушаний и рекомендаций комиссии в соответствии с пунктами 8 и 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом рекомендации комиссии по подготовке правил землепользования и застройки и заключение публичных слушаний не несут властных, исполнительно-распорядительных полномочий и не обязывают орган местного самоуправления согласиться с данными рекомендациями и заключением, что согласуется с положениями части 12 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые предусматривают право любого заинтересованного лица оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Решение органа местного самоуправления по вопросу отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка должно содержать указание на основания, по которым произведен данный отказ.

Как следует из оспариваемого распоряжения от 31.05.2012 № 2489 обществу в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного в районе города Норильска, от автодороги на промотвал №1 вдоль восточного склона г.Гудчиха до восточного склона г. Ергалах для строительства объекта капитального строительства «автодорога» отказано, в том числе на основании заключения о результатах публичных слушаний от 20.05.2012, рекомендаций Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Норильск от 20.05.2012, в решении не указаны мотивы отказа, причины невозможности выдачи обществу разрешения на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка.

Исходя из положений статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации и положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного решением  Норильского городского совета депутатов от 13.05.2008 №11-239, результаты публичных слушаний (заключение и рекомендации) носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления города Норильска, а, следовательно, принятие мотивированного решения органом местного самоуправления является обязательным.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемое распоряжение от 31.05.2012 № 2489, не содержит мотивированного письменного отказа с указанием причин невозможности выдачи  ООО «Черногорская ГРК» разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства.

Довод администрации о том, что на публичных слушаниях по вопросу о предоставлении обществу разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка для строительства объекта капитального строительства не было принято положительное решение большинством голосов, судом апелляционной инстанции отклоняется на основании следующего.

В соответствии с пунктом 4.10 главы 4 Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного решением  Норильского городского совета депутатов от 13.05.2008 №11-239 (положение), по итогам публичных слушаний должны быть приняты решения о поддержке проекта муниципального правового акта или его отклонении, включая их мотивированное обоснование, а также рекомендации, обращения к жителям города, в органы государственной власти и органы местного самоуправления  иных муниципальных образований, которые утверждаются председательствующим на публичных слушаниях.

Решения на публичных слушаниях принимаются большинством голосов от числа зарегистрированных участников публичных слушаний.

Пунктом 4.11 главы 4 Положения предусмотрено, что для подготовки заключения о результатах публичных слушаний уполномоченный на проведение публичных слушаний орган может привлекать специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ.

Согласно пункту 4.12 главы 4 Положения, заключительное решение по результатам публичных слушаний подлежит обязательному обнародованию (опубликованию) в средствах массовой информации не позднее, чем через 10 дней после окончания публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

В пункте 8.7 главы 8 Положения указано, что на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства Администрация города Норильска или структурное подразделение Администрации города Норильска осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении соответствующего разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их Главе Администрации города Норильска.

В соответствии с пунктом 8.9 Положения, на основании заключений по результатам публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка Глава администрации города Норильска или иное уполномоченное им должностное лицо в течении трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, либо об отказе в предоставлении такого разрешения.

Согласно пункту 8.11 главы 8 Положения, на основании заключений по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительств, реконструкции объектов капитального строительства Глава Администрации города Норильска в течении семи дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение.

Из анализа норм Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного решением  Норильского городского совета депутатов от 13.05.2008 №11-239, следует, что указанным документом не регламентировано, каким образом учитываются голоса воздержавшихся от голосования лиц. Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает, что отсутствие механизма принятия решения в случае, если большинство зарегистрированных участников публичных слушаний воздержалось от голосования, а остальные участники проголосовали «за», не позволяет сделать вывод о том, что в таком случае принятое по результатам проведения публичных слушаний решение является отрицательным.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что при проведении публичных слушаний мнение участников определяется не простым голосованием и соотношением общего числа участников и письменно