Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11.03.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

404 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 02.04.2012 № 136» утратил силу пункт 2.2 постановления администрации города Красноярска от 02.04.2012 № 136 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 09.02.2010 № 55» – то есть тот, который устанавливал обязанность администраций районов рассмотреть заявления о размещении временных сооружений, поданные до дня вступления в силу настоящего постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории города Красноярска.

В соответствии с пунктом 2 постановления администрации города Красноярска от 19.09.2012 № 404 данный документ вступил в силу с 1 октября 2012 года.

Суд апелляционной инстанции полагает, что администрации Советского района г.Красноярска в период с 10.07.2012 по 01.10.2012 надлежало рассматривать обращения хозяйствующих субъектов, поданных до 02.04.2012 в соответствии с порядком, действовавшим до внесения изменений в Положение № 55 от 09.02.2010.

Ввиду того, что уполномоченным органом (администрацией Советского района города Красноярска) в установленные сроки по существу не рассмотрено обращение ООО «Кедр» от 29.06.2011, обращение ООО «Кедр» 30.01.2013 не может рассматриваться как вновь поданное заявление, поскольку фактически общество обратилось в уполномоченный орган (администрацию Советского района в городе Красноярске) 29.06.2011, а обращение от 30.01.2013 является следствием ненадлежащего исполнения Администрацией района возложенных на нее полномочий.

Таким образом, администрация Советского района города Красноярска допустила неправомерное бездействие, выразившееся в не заключении с ООО «Кедр» договора на размещение временного сооружения – остановки общественного транспорта с двумя торговыми павильонами по адресу: г. Красноярск, пр. Металлургов, 51а (рынок «Кедр»), поскольку хозяйствующий субъект обратился в уполномоченный орган до внесения вышеуказанных изменений в Положение № 55.

Данное нарушение указано в пункте 1 решения антимонопольного органа от 27.09.2013 №296-15-13. В указанной части решение антимонопольного органа не оспаривается.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о незаконности и необоснованности пункта 2 оспариваемого решения антимонопольного органа по следующим основаниям.

В указанном пункте администрации города Красноярска вменяется нарушение, которое  заключается в том, что ею допущено бездействие, ограничивающее (могущее ограничить)  конкуренцию, выразившееся в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков рассмотрения заявлений на размещение/продление размещения временных сооружений, поданных в ранее установленном Постановлением от 09.02.2010 №55 порядке (до 02.04.2012), и установление механизма  взаимодействия  между  органами  при  решении   вопросов  о  выдаче/продлении разрешений на размещение временных сооружений при передаче полномочий по решению данных вопросов от одних территориальных подразделений администрации к другим, а также механизма восстановления  нарушенных  прав  и  законных  интересов  субъектов  предпринимательской деятельности.

Вместе с тем, данный вывод антимонопольного органа противоречит ранее сделанному выводу в отношении допущенного нарушения со стороны администрации Советского района города Красноярска.

Нарушение, допущенное администрацией Советского района города Красноярска и указанное в пункте 1 решения состоит в том, что администрация района должна была в силу действующего порядка рассмотреть, но не рассмотрела заявление общества от 29.06.2011 – письмом от 01.03.2013 Департамент градостроительства администрации города Красноярска отказал ООО «Кедр» в выдаче разрешения на размещение указанного ООО «Кедр» временного сооружения – остановки общественного транспорта в ранее установленном порядке, в то время как с 10.07.2012 действовало постановление от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012», где прямо указывалось, что надлежит рассматривать заявления о размещении временных сооружений, поданные до вступления в силу постановления № 136 от 02.04.2012, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории г. Красноярска

Из этого следует, что действующий нормативный порядок был.

Соответственно, к нарушению прав ООО «Кедр» не могло привести «бездействие, ограничивающее (могущее ограничить)  конкуренцию, выразившееся в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков рассмотрения заявлений на размещение/продление размещения временных сооружений, поданных в ранее установленном Постановлением от 09.02.2010 №55 порядке (до 02.04.2012), и установление механизма  взаимодействия  между  органами  при  решении   вопросов  о  выдаче/продлении разрешений на размещение временных сооружений при передаче полномочий по решению данных вопросов от одних территориальных подразделений администрации к другим, а также механизма восстановления  нарушенных  прав  и  законных  интересов  субъектов  предпринимательской деятельности».

Из вышеизложенного следует, что администрацией города Красноярска принимались нормативные акты, регулирующие порядок взаимодействия органов и рассмотрения заявлений.

Нарушение прав ООО «Кедр» в данном случае имело место не вследствие неправомерного бездействия Администрации города по не урегулированию порядка, непринятию мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Вопрос же ненадлежащего исполнения норм является предметом самостоятельной оценки, может являться основанием для установления нарушения в действиях исполнителя, на что и было указано в пункте 1 решения антимонопольного органа от 27.09.2013 №296-15-13.

По мнению суда апелляционной инстанции, само по себе отсутствие правового регулирования в какой-либо области нельзя считать нарушением; оно может быть признано таковым в случае, если это повлекло какие-либо негативные последствия, но в конкретном рассматриваемом случае нарушение прав индивидуального предпринимателя было допущено в период, когда нормативное регулирование имело место, однако, как было ранее указано, его требования не были выполнены Администрацией района. Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает, что действие норм, направленных на урегулирование переходного состояния общественных отношений, не может носить длительного характера – в силу специфики самих этих норм, являющихся временными.  Даже если бы положение, указанное в постановлении от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012», отмену которого с 1 октября 2012 года антимонопольный орган расценивает как действие, составляющее нарушение, продолжало действовать на момент рассмотрения комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства, это бы никак не способствовало бы соблюдению прав предпринимателя – им уже был получен незаконный отказ.

Дополнительно суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующие нормативные положения, свидетельствующие о незаконности пункта 2 оспариваемого решения антимонопольного органа.

Как уже отмечалось, в статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации указано на самостоятельность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации; при этом действуют они самостоятельно.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации  от 03.04.2012 № 630-О «По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» содержатся важные положения о пределах вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности органа местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что у государства имеется обязанность по поддержке конкуренции и пресечению монополистической деятельности, исполняя которую оно не должно отступать от требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципов осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 72; статья 73; статья 77, часть 1), отправления правосудия только судом (статья 118, часть 1).

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора).

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, процитированное Определение Конституционного Суда Российской Федерации прямо говорит, что антимонопольный орган не вправе вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления. Антимонопольный орган вправе оценивать только законность конкретных действий (бездействия) органа местного самоуправления, в рамках государственного контроля/надзора за их деятельностью, в том числе законность положений нормативных актов. В случае незаконности таких актов антимонопольный орган может требовать исключить из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положения. Однако при этом антимонопольный орган не вправе требовать внесение в него дополнений.

В данном случае антимонопольный орган говорит о нарушении в виде «совершения бездействия, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов» - то есть об отсутствии нормативного правового регулирования этих вопросов со стороны органа местного самоуправления.

Но, как следует из вышеизложенного Определения Конституционного Суда Российской Федерации, антимонопольный орган не вправе давать оценку отсутствию правового регулирования, он может только оценить законность имеющихся норм.

В данном случае антимонопольный орган, анализируя нарушение прав конкретного общества, приходит к выводу, что это стало возможным вследствие отсутствия правового регулирования. Соответственно, данный пробел в законодательстве должен быть устранен в целях недопущения возможности подобных нарушений в будущем, а так же в целях урегулирования взаимоотношений с конкретным субъектом – однако предписания, направленного на устранение данного нарушения антимонопольный орган не вправе выдать в силу прямого указания в законе и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в названном Определении указал так же на следующее.

«Сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 года № 237-О)».

Антимонопольный орган дает оценку нарушению, но не выдает предписания, касающегося этого вопроса – именно потому, что принятие мер реагирования в данной ситуации выходит за пределы его компетенции. Следовательно, и расценивание бездействия администрации города по неосуществлению правового регулирования там, где оно, по мнению антимонопольного органа, должно иметь место, выходит за пределы его полномочий.

Кроме того, по мнению суда апелляционной инстанции, указание в решении на нарушение как на бездействие по не урегулированию порядка, то есть непринятию нормативного акта, выходит за пределы рассмотрения конкретного дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно статье 49 Федерального закона «О защите конкуренции», комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства:

1) оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими