Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21.09.2015 по делу n А33-26404/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК),Возвратить госпошлину (ст.104 АПК)

статьей 2 настоящего Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Согласно статье 3 Закона РФ №3297-1 особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает:

установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании.

Обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Решение об установлении особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в конкретном закрытом административно-территориальном образовании принимается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 3).

Во исполнение указанного Закона РФ № 3297-1 Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 693 (далее – Постановление № 693) утверждено Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», пунктом 4 которого предусмотрено, что ответственность за организацию и обеспечение особого режима безопасного функционирования объекта возлагается на руководителя объекта.

С учетом положений части 2 статьи 4 Закона РФ № 3297-1 руководитель объекта при организации пропускного режима и выдаче разрешений на въезд в контролируемую зону осуществляет функции органа исполнительной власти по обеспечению особого режима в закрытом административно-территориальном образовании.

Таким образом, руководитель объекта, в данном случае – Предприятия, осуществляет властные полномочия в отношении лиц, не находящихся в отношении него ни в должностном, ни в функциональном подчинении. Данные полномочия предоставлены ему законом, и являются делегированными государством руководителю хозяйствующего субъекта, подведомственного Корпорации «Росатом».

Соответственно, все действия, совершенные в связи с реализацией данных делегированных государством властных полномочий, могут быть обжалованы как действия государства, совершенные его уполномоченным лицом, то есть в данном случае обращение Завода за оспариванием отказа как ненормативного акта, являлось верным.

Суд первой инстанции обоснованно рассмотрел дело в порядке главы 24 АПК РФ. Апелляционный суд не находит оснований для вывода о неверном выборе процессуального способа защиты со стороны Завода.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

Как было ранее сказано, апелляционный суд счел доказанным довод Завода о том, что оспариваемый отказ нарушает его законные права и интересы, связанные с осуществлением экономической деятельности.

20.11.2014 ОАО «ЗПК» обратилось к ФГУП «ГХК» с заявлением об оформлении пропуска советнику директора общества Пинову Ахсарбеку Борисовичу в связи с предстоящей командировкой через КПП-1 и КПП-4 (СЗЗ) с 24.11.2014 по 24.12.2014.

Письмом от 27.11.2014 № 212-01-25-04/Ю6765 за подписью заместителя генерального директора предприятия по безопасности ФГУП «ГХК» отказало в выдаче пропуска Пинову А.Б. в связи с отсутствием производственной или иной необходимости для объектов ФГУП «ГХК».

Апелляционный суд полагает, что отказ вынесен компетентным лицом в пределах его полномочий.

Данный вывод следует из вышеизложенных норм права, указывающих на наличие властных полномочий у руководителя объекта, а так же из следующего.

Постановлением от 09.12.2009 № 989 Правительство Российской Федерации утвердило положение о ведомственной охране Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся собственностью Корпорации (в том числе закрепленных за ее учреждениями на праве оперативного управления), объектов, являющихся собственностью акционерных обществ (их дочерних обществ) Корпорации, а также объектов, являющихся федеральной собственностью и закрепленных на праве хозяйственного ведения за подведомственными Корпорации федеральными государственными унитарными предприятиями. Перечень охраняемых объектов утверждается Корпорацией по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Основными задачами ведомственной охраны являются:

1) защита охраняемых объектов от противоправных посягательств;

2) обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов.

В соответствии с ранее названным Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», ответственность за организацию и обеспечение особого режима безопасного функционирования объекта возлагается на руководителя объекта (пункт 4).

Апелляционный суд так же обращает внимание, что Завод 01.10.2014 обратился  к Главе ЗАТО г. Железногорск, прокурору ЗАТО г. Железногорск, начальнику Управления ФСБ России по Красноярскому краю, начальнику Управления МВД России по ЗАТО Железногорск Красноярского края с жалобой на действия руководителей Предприятия.

От указанных лиц получены ответы о том, что решение вопроса о допуске на территорию охраняемого объекта – ФГУП «ГХК» не входит в их компетенцию а является компетенцией руководителя указанного объекта (т.2, л.д.1,2,4,5).

Частью 2 статьи 4 Закона РФ № 3297-1 предусмотрено, что органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:

участвуют совместно с руководителями организаций и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

То есть глава органа местного самоуправления не мог выдать разрешение на допуск Пинова А.Б. на территорию ФГУП «ГХК». Компетенция главы местного самоуправления ограничивается разрешением въезда на контролируемую территорию (зону «А»), то есть на территорию ЗАТО Железногорск.

Таким образом, полномочия лица, вынесшего оспариваемый отказ, являются подтвержденными.

В данном случае отказ подписан заместителем генерального директора ФГУП «ГХК» по безопасности Павловым А.С., а не руководителем Предприятия. Вместе с тем, апелляционный суд исходит из того, что руководитель Предприятия вправе распределять свои полномочия между заместителями, как то указано в пункте 2.2.7 Трудового договора от 20.10.2011 (т. 1, л.д. 86), заместители в таком случае действуют от имени предприятия и осуществляют все переданные им полномочия (пункт 5.4 устава ФГУП «ГХК» от 08.12.2014 №1/1191-П (т. 1, л.д. 90 и 109).

Апелляционный суд так же учитывает, что Завод уточнил заявленные требования (т.4, л.д. 57) и просил признать незаконным отказ только в части отказа в допуске на территорию через КПП №4.

Соответственно доводы Предприятия о том, что должностные лица (руководитель Предприятия) не имеют полномочий по допуску кого-либо на территорию ЗАТО (не на территорию Предприятия) апелляционным судом не принимаются.

Основанием отказа в выдаче Заводу пропуска для Пинова А.Б. явилось, как указано в оспариваемом отказе, отсутствие производственной или иной необходимости для объектов ФГУП «ГХК».

Апелляционный суд полагает, что отказ по этой причине не верен и является следствием неверного толкования Предприятием норм действующего законодательства.

Как было ранее указано, в соответствии со статьей 1 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» административно-территориальное образование может иметь статус в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Таким образованием в настоящем случае является ЗАТО Железногорск.

Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает установление двух видов зон: контролируемых (территория ЗАО Железногорск) и запретных (в настоящем случае – территория ФГУП «ГХК»). Запретные зоны могут находиться по границе и (или) в пределах указанного образования. Сказанное следует из статьи 3 Закона РФ № 3297-1.

В соответствии с пунктом 7 ранее названного Постановления № 693, для обеспечения особого режима безопасного функционирования объектов руководителем объекта устанавливаются контролируемые зоны и запретные зоны (режимные территории объектов).

Контролируемые зоны состоят из контролируемой зоны категории «А» (охраняемая территория закрытого образования) и контролируемой зоны категории «Б» (по границе территории закрытого образования, исключая территорию контролируемой зоны категории «А»), которая устанавливается в случае, если территория контролируемой зоны категории «А» не совпадает с территорией закрытого образования.

В настоящем случае стороны приводили доводы только в  отношении зоны категории «А», совпадающей с территорией ЗАТО Железногорск.

Контролируемые зоны и запретные зоны являются составной частью единой системы мер обеспечения особого режима безопасного функционирования объектов.

Пунктом 8 Постановления № 693 предусмотрено, что для осуществления санкционированного прохода граждан и проезда транспорта через контролируемую зону категории «А» и запретные зоны оборудуются контрольно-пропускные пункты.

Пропускной режим в контролируемых зонах, согласно пункту 13 Постановления № 693, устанавливается в соответствии с инструкцией, согласованной с территориальным органом федеральной службы безопасности и утверждаемой руководителем объекта, руководителем организации, осуществляющей охрану контролируемой зоны, и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования.

В случае необходимости въезда в связи с нуждами объекта в запретную зону либо в контролируемую зону категории «А» (для постоянного проживания, временного пребывания, требующих соответствующей регистрации) разрешение на въезд граждан Российской Федерации выдается руководителем объекта.

В случае необходимости въезда в контролируемую зону категории «А» для постоянного проживания (временного пребывания), требующего