Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2011 по делу n А19-14660/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

с подпунктом 96 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», действовавшего в период возникновения спорных правоотношений (далее – Закон о лицензировании), медицинская деятельность подлежит лицензированию.

Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», действующей с 6 мая 2011 года, лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

В силу статьи 2 Закона о лицензировании выполнение лицензиатом лицензионных требований и условий, установленных положением о лицензировании конкретных видов деятельности, обязательно при осуществлении лицензионного вида деятельности.

Согласно части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», действующей с 1 июля 2011 года, исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

В примечании к статье 14.1 КоАП РФ указано, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с пунктом 6 Положения о лицензировании медицинской деятельности указано, что под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований и условий, предусмотренных подпунктами «а» - «г» и «е» - «з» пункта 5 этого Положения.

В свою очередь, на основании подпункта з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности одним из лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности является обеспечение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам).

До 25 апреля 2011 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений, на территории Иркутской области применялось Положение о системе контроля качества медицинской помощи в медицинских организациях Иркутской области, утвержденное совместным приказом Главного управления здравоохранения Администрации Иркутской области и ГУ «Территориальный фонд обязательного медицинского страхования граждан Иркутской области» от 17.12.2003 № 759/115 (далее – Положение о ККМП, т. 1, л.д. 109-160).

Согласно приложению № 11 к Положению о ККМП под качеством медицинской помощи понимается совокупность характеристик, подтверждающих соответствие оказанной медицинской помощи имеющимся потребностям пациента (населения), его ожиданиям, современному уровню медицинской науки и технологии. Характеристики качества медицинской помощи: адекватность, доступность, преемственность, действенность, результативность, эффективность, безопасность, своевременность, способность удовлетворять ожидания и потребности, стабильность процесса и результата, постоянное совершенствование и улучшение.

Оценка качества - определение соответствия оказанной медицинской помощи установленным на данный период стандартам, ожиданиям и потребностям отдельных пациентов и групп населения.

Пунктом 1.4 Положения о ККМП предусмотрено, что качественную медицинскую помощь характеризует, в частности:

- доступность, безопасность, адекватность и эффективность;

- обоснованность применяемых медицинских технологий (выполнение врачебного процесса);

- отсутствие врачебных ошибок;

- удовлетворенность больного медицинским обслуживанием, желание повторно лечиться в этой медицинской организации.

Под контролем качества медицинской помощи понимается система критериев, позволяющих определить своевременность, адекватность, полноту и эффективность оказания медицинской помощи как в определенной медицинской организации, у определенного врача, на определенной территории, так и отдельному больному. Контроль качества медицинской помощи конкретному больному предусматривает сопоставление с формализованными картами протоколов ведения больных, которые содержат унифицированный набор и объем диагностических и лечебных мероприятий, а также требования к срокам и результатам лечения при конкретных нозологических формах болезней (пункт 1.2 Положения о ККМП).

Согласно пункту 3.1 Положения о ККМП ответственным за организацию контроля качества медицинской помощи является руководитель медицинской организации.

На основании пункта 3.1.1 Положения о ККМП одной из ступеней ведомственного контроля качества медицинской помощи является самоконтроль лечащего врача, который включает:

- оценку состояния здоровья больного при первичном обращении в медицинскую организацию;

- выявление дефектов в оказании медицинской помощи на предшествующем этапе (при их наличии информирование руководителя медицинской организации) - дефекты ведения медицинской документации, организации работы, обследования, диагностики, лечения, экспертизы нетрудоспособности;

- составление плана обследования и лечения больного (с учетом устранения выявленных дефектов предыдущего этапа);

- оформление медицинской документации в соответствии с требованиями.

Как уже отмечалось, в ходе проведенной проверки Министерством было установлено, что при оказании медицинской помощи Комаровой Ю.К., Арсеньеву П.Д. и Боровиковой В.И. Обществом допущено невыполнение разработанных на основании статьи 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 стандартов, утвержденных приказами Минздравсоцразвития России от 13.10.2006 № 707 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва», от 12.09.2005 № 568 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз», от 13.10.2006 № 704 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с конъюнктивитом» и от 13.10.2006 № 705 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным старческой катарактой».

В частности, пунктами 1.1 и 1.2 Стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва предусмотрено, что при диагностике применяется периметрия, исследование чувствительной и двигательной сферы при патологии центральной нервной системы, а при лечении – рефрактометрия; пунктом 1.1 Стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаза предусмотрено применение при диагностике скиаскопии, рефрактометрии, ультразвукового исследования глазного яблока и глазницы, регистрация чувствительности и лабильности зрительного анализатора, расшифровка, описание и интерпретация данных электрофизиологических исследований зрительного анализатора.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела медицинские карты амбулаторных больных Комаровой Ю.К., Арсеньева П.Д. и Боровиковой В.В. (т. 1, л.д. 42-53), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что ООО «Зрение» было допущено нарушение названных стандартов в части диагностических мероприятий (не проведены соответствующие лабораторные и ультразвуковые исследования, отсутствует надлежащее обоснование диагноза).

Для подобного суждения, по мнению суда апелляционной инстанции, в рассматриваемом случае (учитывая характер допущенных нарушений) не требуется проведение какой-либо экспертизы, в связи с чем соответствующий довод заявителя апелляционной жалобы подлежит отклонению. 

При этом собственно факт неосуществления всех предусмотренных названными стандартами медицинской помощи диагностических мероприятий Обществом по существу не оспаривается.

Акт проверки от 10 августа 2011 года, в котором зафиксированы выявленные нарушения стандартов, подписан законным представителем Общества Корниловой Т.С. без каких-либо замечаний (т. 1, л.д. 24), а в протоколе об административном правонарушении от 10 августа 2011 года ею дано следующее объяснение: «частично не согласна, вреда больным не нанесено, зрение сохранено или улучшено» (т. 1, л.д. 34).

Суд апелляционной инстанции полагает, что подобные нарушения действующих стандартов стали возможными в результате ненадлежащего осуществления Обществом ведомственного контроля качества медицинской помощи, что указывает на несоблюдение ООО «Зрение» лицензионного требования и условия, предусмотренного подпунктом з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности. 

Кроме того, суд первой инстанции правомерно указал на то, что допущенные Обществом нарушения являются не только нарушениями подпункта з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, но и одновременно нарушением подпункта е) пункта 5 этого Положения, согласно которому одним из лицензионных требований (условий) является соблюдение лицензиатом медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности, разрешенных к применению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

На возможность дополнительной квалификации противоправных действий ООО «Зрение» указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».  

При этом суд апелляционной инстанции исходит из того, что указанное в протоколе об административном правонарушении от 10 августа 2011 года № 9 событие правонарушения и представленные доказательства (в частности, акт проверки от 10 августа 2011 года № 20) являются достаточными для квалификации противоправного деяния в качестве нарушения лицензионного требования и условия, предусмотренного подпунктом е) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности.

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что по смыслу пункта 1.3 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по выдаче разрешения на применение новых медицинских технологий, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 20.07.2007 № 488, к медицинским технологиям относятся совокупности методов (приемов, способов) лечения, диагностики, профилактики, реабилитации, средств, с помощью которых данные методы осуществляются.

В стандартах, утвержденных приказами Минздравсоцразвития России от 13.10.2006 № 707 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва», от 12.09.2005 № 568 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз», от 13.10.2006 № 704 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с конъюнктивитом» и от 13.10.2006 № 705 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным старческой катарактой», содержатся медицинские технологии диагностики и лечения заболеваний глаз, поэтому несоблюдение этих стандартов нарушает лицензионные требования и условия, предусмотренные подпунктами е) и з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что названные стандарты не являются нормативными правовыми актами и поэтому в соответствии с пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти их нарушение не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, рассмотрен, но признан необоснованным в силу следующего.

Названные стандарты разработаны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положениями статьи 39 Основ законодательства об охране здоровья граждан в целях оказания амбулаторно-поликлинической помощи.

По своей природе эти стандарты являются техническими нормами и относятся к такой категории актов, как государственные и отраслевые стандарты, технические условия, различного рода классификаторы. При этом круг субъектов, которым предназначены данные стандарты, ограничен организациями, оказывающими амбулаторно-поликлиническую помощь.

Следовательно, стандарты, содержащие определенные медицинские технологии, не являясь нормативно-правовыми актами, обязательными для неограниченного круга лиц, тем не менее, подлежат применению в качестве технических норм организациями, осуществляющими медицинскую деятельность в области офтальмологии.

При этом соблюдение лицензиатом медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности и обеспечение лицензиатом при осуществлении такой деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам), являются лицензионными требованиями и условиями.

На основании части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП формы вины не выделяет. Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

В пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для