Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2013 по делу n А10-3947/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

в сферах, указанных в статье 16 вышеназванного Закона, следует определять с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти, определенной помимо Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ специальными федеральными законами, регулирующими правоотношения в этой сфере, а также бюджетным законодательством.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений (Определения от 8 июля 2004 года N 255-О, от 8 февраля 2007 года N 288-О-П и от 8 февраля 2007 года N 291-О-П), в силу предписаний Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка и основ ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации (пункт "ж", статья 71); государственное регулирование цен (тарифов) следует рассматривать как государственную функцию, осуществляемую в том числе, в целях воспрепятствования экономически не обоснованному росту тарифов и предотвращения резкого ухудшения социального положения граждан.

Вместе с тем, применение государственного регулирования тарифов предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты соответствующих организаций и, соответственно, предопределяет необходимость возмещения в таких случаях таким организациям понесенных ими экономических потерь.

К установлению надлежащего правового механизма возмещения такого рода потерь законодателя обязывают вытекающие из Конституции Российской Федерации, ее статей 8, 17, 34, 35 и 55 (часть 3) и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 18 июля 2003 года N 14-П, от 16 июля 2004 года N 14-П, от 31 мая 2005 года N 6-П, от 28 февраля 2006 года N 2-П) требования, в силу которых при регулировании предпринимательской деятельности коммерческих организаций следует исходить из того, что возможные ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать баланс частного и публичного начал в сфере экономической деятельности.

Федеральное законодательство не определяет непосредственно правовую природу межтарифной разницы и не устанавливает ни уполномоченный субъект, ни конкретные организационно-правовые и финансово-бюджетные механизмы компенсации транспортным организациям потерь при применении тарифа для потребителей, не обеспечивающего в полном объеме возмещение экономически обоснованных затрат на оказание транспортных услуг.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 13, 14, 15 и 65).

В силу правовой позиции, изложенной в Постановлении от 29.03.2011 N 2-п, возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать транспортным организациям межтарифную разницу. По смыслу приведенных законоположений, эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации. Такой порядок, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 5 февраля 2009 года N 250-О-П, является обязательным во всех случаях.

Следовательно, финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Из этого следует, что обязанность возмещать потери транспортных организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом 06.10.2003 N 131-ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В силу изложенного, Республика Бурятия, наделив МО "Городской округ "Город Улан-Удэ" государственными полномочиями в сфере регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа, ежегодно должна предусматривать в бюджете на очередной финансовый год субвенции на осуществление муниципальным образованием таких полномочий; размер данных субвенций должен быть достаточным для компенсации транспортным организациям межтарифной разницы.

Выделение Республикой Бурятия указанному муниципальному образованию субвенции на покрытие расходов, связанных с администрированием по расчету указанных тарифов, не свидетельствует об исполнении данным субъектом Российской Федерации его обязанностей по финансовому обеспечению переданных государственных полномочий. Поскольку полномочия в сфере государственного регулирования тарифов, в том числе, на транспортные услуги отнесено к государственным полномочиям, государственные органы, делегировавшие их осуществление муниципальным образованиям, в силу пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ должны контролировать надлежащее исполнение последними данных полномочий и в силу статьи 19 данного закона инициировать решение вопросов, связанных с их финансовым обеспечением.

Отсутствие в бюджете Республики Бурятия статьи расходов на выплату указанному муниципальному образованию субвенций на покрытие межтарифной разницы транспортных организаций, в том числе, МУП "Городские маршруты", свидетельствует о том, что Республика Бурятия, не выполнив при делегировании МО "Городской округ "Город Улан-Удэ" обязанности, предусмотренные вышеназванными нормативными правовыми актами, допустила незаконное бездействие и силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации на данном субъекте Российской Федерации лежит обязанность возместить вред, причиненный в результате его бездействия.

В связи с изложенным, выводы суда первой инстанции о том, что субъектом, обязанным возместить соответствующей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, в связи с чем МО "Городской округ "Город Улан-Удэ" обязано возместить убытки, образовавшиеся в виде межтарифной разницы; Республика Бурятия не принимала на себя расходные обязательства по возмещению муниципальному образованию возникшей межтарифной разницы, а приняла обязательства о включении в бюджет года и выплате муниципальному образованию субвенции, связанной с администрированием действий по выполнению специалистом полномочия по расчету тарифа; МУП "Городские маршруты" порядок ценообразования, размер тарифа, его правовое регулирование в установленном законом порядке не оспорило, решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 26.11.2009 N 200-14 незаконным не признано, представленные истцом в материалы дела документы не подтверждают обстоятельства, связанные с принятием истцом непосредственных мер по решению вопроса о возмещении именно межтарифной разницы, являются неправильными, поскольку сделаны без учета комплексного правового регулирования в данной сфере, в том числе без учета иных разъяснений, содержащихся в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-п.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает, что эти выводы суда первой инстанции не привели к принятию неправильного решения, в связи со следующим.

МУП "Городские маршруты" создано на основании Постановления Администрации г. Улан-Удэ № 2 от 06.01.1999, в качестве учредителя выступил Комитет по социально-экономическому развитию г. Улан-Удэ, собственником имущества – Комитет по управлению имуществом и землепользованию г. Улан-Удэ.

Согласно уставу предприятие является коммерческой организацией, отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

В разделе 2 устава указано, что предприятие осуществляет пассажирские перевозки, а также оказание услуг, связанных с коммерческой деятельностью по эксплуатации зданий, помещений транспорта, находящихся в муниципальной собственности, и получение прибыли.

Согласно уставу основными видами деятельности МУП "Городские маршруты" являются:

-  автотранспортные услуги;

-  городские и пригородные пассажирские перевозки;

-  перевозка грузов автомобильным транспортом;

-  международные перевозки;

-  медицинские услуги;

-другие виды деятельности, не запрещенные законодательством Российской Федерации.

Являясь самостоятельным юридическим лицом МУП "Городские маршруты" должно совершать разумные действия, нести разумные затраты по предотвращению наступления неблагоприятных последствий развития бизнеса.

Истец просил взыскать убытки, образовавшиеся в результате разницы между экономически обоснованным и утвержденным тарифом только по городским пассажирским перевозкам.

Правовое регулирование компенсационных выплат лицам, оказывающим услуги, уполномоченными государственными органами относится к категории публичных, поэтому суд должен проверить размер предъявленной к взысканию задолженности, наличие доказательств, подтверждающих выпадающие доходы предприятия.

Для применения ответственности в виде взыскания убытков, предусмотренной статьями 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, истцу необходимо доказать состав правонарушения, включающий в себя, в том числе, размер причиненных убытков.

В силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ бремя доказывания размера убытков возложено на истца.

Размер убытков истцом постоянно изменялся, пересчитывался, расходы по одним и тем же статьям неоднократно уточнялись. Так, при подаче иска в арбитражный суд МУП "Городские маршруты" просило взыскать убытки в размере 50 000 рублей, в судебном заседании 14.11.2011 истец заявил ходатайство об увеличении размера исковых требований с 50 000 рублей до 54 061 986 рублей, далее в судебном заседании 27.01.2012 МУП "Городские маршруты" заявило ходатайство об уменьшении размера исковых требований до 18 961 317 рублей 16 копеек, что составляет неполученные доходы, образовавшиеся в виде разницы между экономически обоснованным и утвержденным тарифами на проезд городским автомобильным транспортом общего пользования за 2010 и 2011 годы (в том числе в 2010 году – 18 442 241 рубль 76 копеек, в 2011 году – 519 075 рублей 40 копеек), при повторном рассмотрении дела истец в судебном заседании 26.11.2012 увеличил размер исковых требований с 18 961 317 рублей 16 копеек до 49 721 397 рублей (в том числе 13 36 195 133 рубля 20 копеек – размер убытков за 2010 год и 13 526 264 рубля – размер убытков за 2011 год), впоследствии в судебном заседании 24.12.2012 МУП "Городские маршруты" заявило ходатайство об уменьшении размера исковых требований до 24 594 842 рублей 54 копеек, из которых 11 750 577 рублей 82 копейки – размер убытков за 2010 год и 13 526 264 рубля – размер убытков за 2011 год.

Статья 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусматривает право истца на увеличение/уменьшение исковых требований, в связи с чем уменьшение, увеличение размера исковых требований судом принималось. Вместе с тем, суд первой инстанции обоснованно отметил, что данные действия истца могут вызывать сомнения в обоснованности и достоверности расчета, поскольку размер убытков в виде реального ущерба должен быть известен МУП "Городские маршруты" изначально, эта цифра должна быть постоянной.

Истец полагает, что в результате бездействия ответчика он понес расходы по следующим статьям затрат:

-  заработная плата;

-  отчисления на социальные нужды;

-  топливо;

-  смазочные материалы;

-  износ и ремонт автомобильной резины;

-  амортизация подвижного состава;

-  общественные (накладные) расходы;

-  налоги.

По мнению истца, затраты по указанным статьям подтверждены имеющимся в материалах дела расчетом. Затраты представляют собой реальный ущерб, который понесло МУП "Городские маршруты".

В подтверждение понесенных убытков истец представил 19 томов документов, подтверждающих, по его мнению, размер реальных убытков. В эти тома включены документы: договоры на выполнение работ и оказание услуг, договоры поставки, аренды, акты сдачи-приемки выполненных работ, товарные накладные, счета-фактуры, бухгалтерские балансы и др.

Суд первой инстанции, проанализировав представленные документы, обоснованно пришел к выводу о том, что они не могут достоверно подтверждать наличие убытков в объеме, заявленном истцом, и что эти убытки возникли в связи с бездействием Республики