Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 по делу n А19-8381/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Изменить решение (определение) суда в части и принять новый судебный акт

пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» под объектом транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Таким образом, проанализировав действующее законодательство Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что железнодорожный вокзал станции Лена – Восточно-Сибирской региональной дирекции железнодорожных вокзалов – филиала ОАО «РЖД» относится одновременно и к объектам транспортной инфраструктуры, и к объектам железнодорожного транспорта общего пользования.

С учетом изложенного подлежит отклонению довод прокурора о том, что суд первой инстанции необоснованно признал вокзал объектом транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта, в связи с чем апелляционная жалоба прокуратуры не подлежит удовлетворению.

Относительно апелляционной жалобы Общества суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона «О железнодорожном транспорте» охрана наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, внутренних войск федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и иными уполномоченными подразделениями. Перечни таких объектов и грузов устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 2).

Обеспечение общественного порядка на железнодорожном транспорте общего пользования и борьба с преступностью осуществляются органами внутренних дел на транспорте, а также иными органами, на которые законодательством Российской Федерации возложены такие функции (часть 3).

Как отмечалось выше, пунктом 15 Перечня к объектам, подлежащим государственной охране, отнесены, среди прочего, объекты железнодорожного транспорта общего пользования (то есть, в том числе и железнодорожные вокзалы).

Следовательно, железнодорожные вокзалы подлежат государственной охране.

Таким образом, Обществом, осуществляющим негосударственную (частную) охранную деятельность и оказывающим охранные услуги в отношении объектов железнодорожного транспорта общего пользования, нарушено требование части 3 статьи 11 Закона № 2487-1, устанавливающей запрет для охранной деятельности организаций на объекты, подлежащие государственной охране.

При этом довод Общества о том, что в соответствии с Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» железнодорожные вокзалы не относятся к объектам, подлежащим государственной охране, также подлежит отклонению ввиду следующего.

В соответствии с положениями статьи 114 Конституции Российской Федерации к полномочиям Правительства Российской Федерации относится осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, осуществление иных полномочий, возложенных на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (пункты «е» и «ж» части 1).

Как уже отмечалось, Закон № 2487-I предусматривает, что охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (часть третья статьи 11). Во исполнение данного законоположения Правительством Российской Федерации утвержден Перечень.

В преамбуле Федерального закона «О государственной охране» указано, что этот Закон определяет предназначение государственной охраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению государственной охраны, полномочия и функции органов государственной охраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2013 года № 10083/12 по делу № А60-23019/2011, под действие Федерального закона «О государственной охране» подпадают иные (нежели в Перечне) объекты и лица, прямо в нем указанные.

Кроме того, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что после вступления Федерального закона «О государственной охране» в силу в Перечень неоднократно вносились изменения соответствующими Постановлениями Правительства Российской Федерации (от 02.10.2009 № 886, от 07.12.2011 № 1013, от 01.06.2012 № 544, от 27.10.2012 № 1105 и от 27.12.2012 № 1423), что подтверждает позицию суда о том, что сферы действия указанного Федерального закона и Перечня не совпадают.

Законность отдельных положений Перечня подтверждена решениями Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № ГКПИ09-1628 и от 9 апреля 2012 года № АКПИ12-139.

Из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года № 1863-О-О следует, что включение в Перечень определенных объектов направлено на надлежащее обеспечение безопасности этих объектов ввиду их особого статуса. Следовательно, такое правовое регулирование само по себе не нарушает конституционные права и свободы охранных организаций.

Таким образом, объекты железнодорожного транспорта общего пользования, перечисленные в Перечне, к которым, в частности, и относится железнодорожный вокзал, не могут относиться к объектам государственной охраны в понимании Федерального закона «О государственной охране».

Судом первой инстанции правильно определены все элементы состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации.

При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что ООО ОА «Железнодорожная охрана», на профессиональной основе оказывающее охранные услуги, имело возможность принять все зависящие от него меры для недопущения нарушения требований статьи 11 Закона № 2487-1. В частности, об этом свидетельствует заключенное после проведения проверки и выявления факта административного правонарушения дополнительного соглашения от 7 июня 2013 года № 1/РДЖВр5/79, по условиям которого услуги по договору № РДЖВр 3/47 от 1 апреля 2013 года являются дополнительной мерой по охране имущества заказчика, защите жизни и здоровья персонала и клиентов заказчика (т. 1, л.д. 141-144). То есть Общество изначально (при заключении основного договора) имело возможность согласовать с заказчиком условия договора таким образом, чтобы не нарушать требований Закона № 2487-1 и Положения о лицензировании.

Каких-либо нарушений порядка привлечения Общества к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено. При этом довод Общества о том, что прокуратурой допущено существенное нарушение срока вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, отклоняется судом апелляционной инстанции ввиду следующего.

В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП Российской Федерации, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Согласно части 2 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 этого Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 данного Кодекса.

Статьей 28.5 КоАП Российской Федерации определено, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Из материалов дела следует, что проверка железнодорожного вокзала ст. Лена была проведена 4 июня 2013 года. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено 10 июня 2013 года, то есть за пределами установленного КоАП РФ двухдневного срока.

Между тем, нарушение срока составления протокола об административном правонарушении (в данном случае постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) не относится к существенным нарушениям, поскольку такой срок не является пресекательным.

Такая позиция отражена в пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором указано, что несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 Кодекса сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье.

Учитывая, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности и подтверждает факт правонарушения, оно признается судом апелляционной инстанции надлежащим доказательством, соответствующим требованиям статьи 26.2 КоАП Российской Федерации и статьи 64 АПК Российской Федерации.

Довод заявителя апелляционной жалобы, что ООО ОА «Железнодорожная охрана» уже привлечено к административной ответственности по делу № А19-6677/2013, в результате чего он в силу требований части 5 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации не может быть повторно привлечен к административной ответственности за совершение одного и того же действия, также является несостоятельным.

В рамках договора оказания услуг № РДЖВр 3/47 от 1 апреля 2013 года ООО ОА «Железнодорожная охрана» взяло на себя обязательства по охране 16 объектов, одним из которых является рассматриваемый в настоящем деле вокзал ст. Лена.

Административные правонарушения по делам №№ А19-6677/2013 и А19-8381/2013 совершены на разных объектах (ст. Тайшет и ст. Лена), правонарушения были выявлены в разное время: по делу № А19-6677/2013 Тайшетская транспортная прокуратура выявила правонарушение 13 мая 2013 года, а по рассматриваемому делу проверка проводилась Осетровской транспортной прокуратурой 4 июня 2013 года.

Следовательно, событие и объективная сторона состава данных административных правонарушений не совпадают и, следовательно, отсутствует факт повторности привлечения Общества к административной ответственности.

Относительно доводов ООО ОА «Железнодорожная охрана» о неправильной квалификации прокуратурой и судом первой инстанции вменяемого ему правонарушения, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.16 КоАП Российской Федерации, составляет незаконное осуществление частной охранной деятельности.

Согласно части 1 статьи 11 Закона № 2487-1 оказание услуг, перечисленных в части 3 статьи 3, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел.

Как следует из материалов дела, ООО ОА «Железнодорожная охрана» осуществляет частную охранную деятельность на основании лицензии от 20 ноября 2008 года ЧО № 016166.

Следовательно, противоправные действия Общества, выразившиеся в охране объектов железнодорожного транспорта общего пользования, не могут быть квалифицированы в соответствии с частью 1 статьи 20.16 КоАП Российской Федерации.

Частью 4 статьи 20.16 КоАП Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за оказание частных детективных или охранных услуг, либо не предусмотренных законом, либо с нарушением установленных законом требований.

Согласно статье 3 Закона № 2487-1 в целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг:

- защита жизни и здоровья граждан;

- охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 настоящей части;

- охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию;

- консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств;

- обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;

- обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных пунктом 7 настоящей части;

- охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Судом апелляционной инстанции установлено, что ООО ОА «Железнодорожная охрана» какой-либо иной вид охранных услуг, не предусмотренных статьей 3 Закона № 2487-1, в рассматриваемом случае не осуществляло.

Как уже неоднократно отмечалось, Общество оказывало охранные услуги в нарушение требований части 3 статьи 11 Закона № 2487-1, соблюдение лицензиатом требований которой согласно пункту 3 Положения о лицензировании относится к числу лицензионных требований и условий при осуществлении частной охранной деятельности.

Суд апелляционной инстанции полагает также, что, вопреки доводам Общества, именно часть 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, устанавливающая ответственность за нарушение исключительно лицензионных требований, является специальной нормой