Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2013 по делу n А19-4736/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

13 - 15 статьи 10 Федерального закона "О теплоснабжении", часть тринадцатая статьи 2 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации") и тем самым призвано не допустить резкого ухудшения социального положения граждан.

Вместе с тем, применение указанных мер в рамках тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты теплоснабжающей организации на производство тепловой энергии, и, соответственно, предопределяет необходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей организации понесенных ею экономических потерь.

К установлению надлежащего правового механизма возмещения такого рода потерь законодателя обязывают вытекающие из Конституции Российской Федерации, ее статей 8, 17, 34, 35 и 55 (часть 3), и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 18 июля 2003 года N 14-П, от 16 июля 2004 года N 14-П, от 31 мая 2005 года № 6-П, от 28 февраля 2006 года № 2-П) требования, в силу которых при регулировании предпринимательской деятельности коммерческих организаций  следует исходить из того, что возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать баланс частного и публичного начал в сфере экономической деятельности.

Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т.е., по общему правилу, субъект Российской Федерации.

Эта обязанность субъекта Российской Федерации вытекает также из пункта 26 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 № 109).

В рассматриваемом случае таким публично-территориальным образованием является Иркутская область. Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении от 29.03.2011 № 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционного Суда Российской Федерации в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита".

Так, из анализа норм статей  13  -  15,       65 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения           расходных обязательств            соответствующего публично-территориального образования,            которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам, принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (пункт 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Приведенным законоположениям корреспондируют предписания статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",в силу которых            финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) (часть 2 Закона);            федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (часть 3 Закона).

Соответственно, финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139 Кодекса), к каковым выплата теплоснабжающим организациям компенсаций на покрытие межтарифной разницы, как и установление соответствующих тарифов, не относится.

Следовательно, возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства,            возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления, что, как указал Конституционный суд Российской Федерации в своём постановлении от 29.03.2011 № 2-П, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1)  и  133.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации, в случае передачи органам местного самоуправления полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу. По смыслу положений части шестой статьи 6 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации. Такой порядок, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 5 февраля 2009 года № 250-О-П, является обязательным во всех случаях.

В связи с этим, Конституционный суд Российской Федерации пришел к выводу о том,     что      обязанность возмещать потери теплоснабжающих организаций в виде межтарифной            разницы,        образовавшейся        вследствие     установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на тепловую энергию для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации (к которым согласно статье 71 Федерального конституционного закона "О конституционном суде Российской Федерации" относятся и постановление) в силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О конституционном суде Российской Федерации" и статьи 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Учитывая приведенные нормы действующего публичного законодательства, с учетом пунктов 18, 19 разъяснений постановления Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм бюджетного кодекса Российской Федерации", выводы Конституционного суда Российской по спорным вопросам, имеющие общеобязательный          характер,        суд первой инстанции правильно указал, что законодатель однозначно предусмотрел, что обязательства, возникающие вследствие исполнения   субъектом своих полномочий по государственному регулированию тарифов (в том числе и на тепловую энергию), относятся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации – Иркутской области, независимо от передачи областью полномочий по установлению тарифов муниципальному образованию "Нижнеилимский район".

В этой связи, компенсация ООО "УК "Терминал" выпадающих доходов, вызванных разницей между экономически обоснованным тарифом и фактически установленным тарифом, должна быть произведена за счет средств Иркутской области.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.02.2012 N 14489/11 по делу N А26-5295/2010 указано, что в соответствии с действовавшими в спорном периоде статьями 2, 5 и 6 Закона N 41-ФЗ и действующими в настоящее время частями 2, 3 и 6 статьи 23.1, частями 2 и 3 статьи 24 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон N 35-ФЗ), частью 2 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон N 210-ФЗ), частями 2 и 3 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ) государственное регулирование тарифов на тепловую и электрическую энергию осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, устанавливающим предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую или электрическую энергию (далее - предельные уровни) и предельные индексы изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (далее - предельные индексы), и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, устанавливающими соответствующие тарифы в рамках указанных предельных уровней или предельных индексов.

К числу основополагающих принципов государственного регулирования тарифов на тепловую и электрическую энергию Закон N 41-ФЗ (статья 4), Закон N 35-ФЗ (статья 23), Закон N 210-ФЗ (статья 3) и Закон N 190-ФЗ (часть 1 статьи 7) относят, в частности, обеспечение экономической обоснованности расходов и затрат регулируемых организаций на производство, передачу и сбыт электрической и тепловой энергии, а также обеспечение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии.

При рассмотрении заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвердивших тарифы на тепловую и электрическую энергию в рамках предельных уровней или предельных индексов, установленных нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, суды вправе без изменения предусмотренных главой 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правил о подсудности оценивать соответствие актов названных федеральных органов закрепленным в федеральных законах принципам государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию и, установив несоответствие нормативного правового акта федерального органа иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, принимать решения по указанным заявлениям согласно требованиям части 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из вступившего в законную силу определения Арбитражного суда Иркутской области от 08.10.2012 по делу А19-12191/2012 следует, что постановлением № 412 администрации Киренского муниципального района от 21.11.2008 тарифы для населения, установленные на уровне ниже экономически обоснованного, соответствовали требованиям законодательства на момент их утверждения, принципам обеспечения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей тепловой энергии.

Суд указал, что на момент издания оспариваемого постановления администрация обладала полномочиями по нормативному правовому регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение потребителей, расположенных на территории Киренского муниципального района.

Таким образом, доводы о том, что при разрешении настоящего спора не была учтена правовая позиция, изложенная в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.02.2012 N 14489/11 по делу N А26-5295/2010, являются необоснованными.

Тариф на тепловую энергию для населения принят в границах предельного уровня роста тарифа на тепловую энергию (118,7 процентов), при этом доказательств несоответствия приказов Федеральной службы по тарифам от 08.08.2008 № 136-э/2, а также соответствующих приказов Службы по тарифам по Иркутской области от 14.10.2008 № 139-спр принципам государственного регулирования тарифов на тепловую энергию не представлено.

Судом установлено, что приборы учета потребления