Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2011 по делу n А59-2880/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

видов оценок, а также нарушают права лиц, обратившихся за получением государственной услуги, в части ограничения свободы выбора аккредитованной лаборатории.

Согласно ст.42 Федерального закона РФ от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон №52-ФЗ), действовавшей в редакции Закона в период возникновения спорных правоотношений и вынесения оспариваемого решения, санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок проводятся организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений в целях: установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека; установления причин возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); установления соответствия (несоответствия) проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12 и 13, 15 - 28, 40 и 41 настоящего Федерального закона, санитарным правилам.

На основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, главными государственными санитарными врачами в соответствии со статьей 51 настоящего Федерального закона даются санитарно-эпидемиологические заключения. Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 №224 «О санитарно - эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок» утвержден порядок организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок (далее - Порядок), который устанавливает требования к организации и проведению санитарно - эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, видов деятельности (работ, услуг).

В силу п.п.2,3 и 5 Порядка под санитарно-эпидемиологической экспертизой понимается деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальных органов, структурных подразделений и федеральных государственных учреждений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности (далее - органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор), федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, а также других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15 - 28, 40 и 41 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", техническим регламентам, государственным санитарно -эпидемиологическим правилам и нормативам. Для санитарно-эпидемиологической экспертизы могут привлекаться научно -исследовательские и иные организации, аккредитованные в установленном порядке.

Санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга, - проводятся без взимания платы на основании предписаний и определений, указанных в п. 4 настоящего Порядка. В иных случаях санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок могут проводиться по заявлениям граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, органов государственной власти о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз на договорной основе.

Как следует из материалов дела, Управлением Роспотребнадзора 15.12.2008 за №229-П издан приказ «О назначении санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок», пунктом 1.2 определено, что при необходимости проведения санитарно - эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга обеспечить выдачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписаний на проведение и определений о назначении экспертизы, а также их передачу в ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области» и его территориальные подразделения не позднее дня следующего за днем выдачи соответствующего предписания. Приложениями №№2 и 3 к приказу утверждены формы предписаний, в которых говорится о проведении на безвозмездной основе санитарно-эпидемиологических обследований, отбор образцов проб, проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области».

Поэтому 06.06.2011 Управлением Роспотребнадзора был издан приказ №95-П «О внесении изменений в приказ Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 15.12.2008 №229-П» в части необходимости получения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз на базе ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области».

Пункт 1.2 приказа №229-п изложен в новой редакции, в которой сказано, что при необходимости проведения санитарно- эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга следует обеспечить выдачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписаний на проведение и определений о назначении экспертизы, а также их передачу в ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области» и его территориальные подразделения, либо в иные аккредитованные организации, в соответствии с установленным порядком, не позднее дня, следующего за днем выдачи соответствующего предписания Этим же приказом из образцов предписаний о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в приложениях №№2 и 3 исключены слова «на базе ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области».

Таким образом, положения п.1.2 приказа Управления Роспотребнадзора №229-п соответствуют по содержанию положениям п. 5 вышеназванного Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок.

На основании Устава Управление Роспотребнадзора вправе устанавливать в соответствии с действующими нормативными документами порядок проведения экспертиз и иных видов оценок в конкретном учреждении.

Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено, что орган, принявший оспариваемый акт или решение, обязан доказать соответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения.

В соответствии с п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 "О некоторых вопросах, возникающих с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В то же время в чем именно выразилось влияние на конкуренцию (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами) изданием Управлением Роспотребнадзора п. 1.2 приказа от 15.12.2008 № 229-п и приказа от 06.06.2011 № 95-п, из решения УФАС по Сахалинской области не следует.

Из оспариваемого решения видно, что в качестве товарного рынка предметом исследования административного органа была услуга по проведению экспертиз, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок.

В силу положений ст. 4 Закона о защите конкуренции (пункты 1,3,4, 5,7) товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Однако УФАС по Сахалинской области не установило и не указало в решении, на какие условия обращения услуги на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны заявителя путем издания спорного приказа, т.е. на цену услуги, сроки ее выполнения или иные условия, а, следовательно, не были определены и конкуренты учреждения на данном товарном рынке.

Кроме этого, в оспариваемом решении административным органом не указано, в каких целях давалась последним правовая оценка п.1.2 приказа №229-п при вынесении решения применительно к самому приказу №229-п: в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования или социально-гигиенического мониторинга. Несмотря на это, на листе №2 оспариваемого решения указано, что дело возбуждено в отношении заявителя за нарушение, которое выразилось в издании п.1.2 приказа о проведении экспертиз и иных видов оценок в ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области» в целях лицензирования.

Между тем, указанные в оспариваемом приказе №229-П виды оценок проводятся по предписанию и на основании определений о назначении экспертизы в учреждении бесплатно в рамках государственного задания, аналогичным образом такие оценки и экспертизы в рамках государственных заданий бесплатно должны проводить и бюджетные учреждения других регионов РФ как потенциальные конкуренты учреждения в Сахалинской области. В то же время, иные аккредитованные не бюджетные организации также имеют право проводить такие экспертизы за плату, а не бесплатно, в противном случае расходы на оказание таких услуг им должны быть компенсированы из федерального бюджета. Указанные обстоятельств дела не нашли свое отражение в оспариваемом решении.

Таким образом, из оспариваемого решения не ясно, что является предметом товарного рынка: оказание услуги по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз и иных видов оценок на платной или на бесплатной основе и соответственно, кто будет являться конкурентом учреждения на данном товарном рынке, и в каких его географических границах.

В то же время, если антимонопольный орган рассматривал границы товарного рынка как всю территорию РФ, то конкурентами учреждения будут являться не только бюджетные учреждения других регионов РФ, которые осуществляют такую деятельность бесплатно за счет средств, поступающих к ним в рамках государственного задания, но и любые иные аккредитованные организации, находящиеся как на территории Сахалинской области, так и на территории РФ, которые осуществляют эту деятельность за плату.

То есть, административный орган не исследовал товарный рынок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, не определил конкурентов, не определи предмет самой услуги, а именно, оказание такой услуги за плату или бесплатно, если такая услуга оказывается бесплатно, то в чем заключается нарушение конкуренции, т.е. на какие условия обращения услуги на соответствующем товарном рынке осуществлялось воздействие приказом №229-п и кто будет являться конкурентом учреждения, такие же учреждения из других регионов РФ или предприятия иной организационно-правовой формы, аккредитованные в установленном законом порядке, которые за плату могут проводить санитарно-эпидемиологические экспертизы. Административный орган не установил географические границы указанного товарного рынка, т.е. готовы ли потребители такой услуги проводить экспертизы, исследования, оценки в других регионах РФ в государственных