Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014 по делу n А59-645/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК),Возвратить госпошлину (ст.104 АПК)

отдельные законодательные акты РФ» дорожная деятельность – это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

         Согласно части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

         Обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков признаются муниципальными нуждами (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 21.06.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действовавшего на момент спорных правоотношений).

         Выполнение работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети относится к муниципальным нуждам.

         Частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, частью 1 статьи 54 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных муниципальных нужд.

         Закон № 94-ЗФ в спорный период устанавливал единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

  Таким образом, удовлетворение потребностей муниципального образования (муниципальных нужд), в рассматриваемом случае - осуществление ремонта и содержание автомобильных дорог местного значения на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» должно осуществляться посредством проведения торгов в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

Как установлено судом первой инстанцией и коллегией, постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 25.03.2011 №445 утверждён Порядок предоставления субсидий юридическим лицам за счет средств бюджета городского округа «город Южно-Сахалинск» на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее - Порядок предоставления субсидий, Порядок).

Согласно указанного Порядка предоставление субсидии носит заявительный характер и её получатель определяется в результате отбора комиссией, состав которой утверждается Департаментом городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинск. Решение комиссии оформляется протоколом.

Критерии отбора юридических лиц для предоставления субсидий установлены в пункте 6 Порядка предоставления субсидий, и предусматривают в том числе:

  а) наличие на праве собственности или ином законном основании, не обремененных правами третьих лиц:

  - производственных баз, расположенных в границах городского округа «Город Южно-Сахалинск», на территории которого находится объект, работы по содержанию и (или) ремонту которого выполняет юридическое лицо. В составе производственных баз должны быть теплые боксы для стоянки дорожной техники, необходимой для содержания автодорог, ремонтные мастерские, оборудованные для круглосуточной работы (смотровые ямы, станки токарные, сверлильные, сварочные посты и прочее), а также складские помещения;

  - дорожной техники в количестве не менее установленного Нормативами потребности в дорожной технике для содержания и ремонта улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений;

  б) наличие опыта выполнения юридическим лицом работ соответственно по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» не менее 3 лет с ежегодным объемом выполнения работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений (в тыс. руб.) не менее 40% от объемов, указанных в заявке на участие в отборе на получение субсидии;

  г) наличие не менее трех дипломированных работников на постоянной основе по специальности, связанной с эксплуатацией дорожного хозяйства. А также обученного персонала, не менее 20% от численности машинистов дорожной специализированной техники, работающих на постоянной основе, со стажем не менее 3 лет по специальности;

  д) наличие в штате предприятия круглосуточной диспетчерской службы, укомплектованной в соответствии с нормами трудового законодательства.

Указанные критерии были приведены Департаментом в извещении №1/12 о проведении спорного конкурсного отбора юридических лиц для предоставления субсидии на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск».

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в конкурсном отборе от 16.04.2012 № 1/12 принято решение о допуске к участию в конкурсном отборе и определении получателем субсидии на сумму 124000000 рублей МУП «Завод строительных материалов имени М.А.Федотова».

По результатам конкурсного отбора Департаментом с МУП «Завод строительных материалов имени М.А.Федотова» заключено соглашение №1/12 от 18.04.2013 на предоставление субсидии.

         Вменяя Департаменту нарушение антимонопольного законодательства при проведении конкурсного отбора юридических лиц для предоставления указанной субсидии, УФАС по Сахалинской области исходило из того, что выполнение работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети относится к муниципальным нуждам, поэтому размещение муниципального заказа на выполнение данных работ должно осуществляться только на основании положений, предусмотренных Законом о размещении заказов, то есть исключительно посредством проведения аукциона в электронной форме, а не путём объявления конкурсного отбора для предоставления субсидии, как это сделано Департаментом.

         При этом антимонопольный орган установил, что критерии и порядок отбора, предусмотренные Департаментом в извещении о проведении конкурсного отбора, существенно снижают количество хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичной процедуры торгов при размещении заказов на содержание и ремонт улично-дорожной сети, что является нарушением пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

         В свою очередь доводы Департамента и Завода сводятся к тому, что предоставление субсидии свидетельствует о том, что деятельность лица, который её получает, осуществляется без прибыли, и соответственно находится вне сферы регулирования законодательства о предпринимательской деятельности и Закона о защите конкуренции, а регулируются бюджетным законодательством.

         Между тем в соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

  Согласно пункту 3 статьи 78 БК РФ муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять: 1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; 2) цели, условия и порядок предоставления субсидий; 3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

         Поскольку, с учётом вышеизложенного, удовлетворение муниципальных нужд осуществляется в рамках размещения заказа, отношения между муниципальным образованием в лице уполномоченного органа и исполнителем работ (услуг) носят возмездный и возвратный характер, так как взамен выделенных исполнителю бюджетных средств, последний обязан выполнить работы (оказать услугу), то, соответствено такие отношения нельзя квалифицировать как предоставление субсидий.

         Кроме того, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации (пункт 2 статьи 78 БК РФ).

  Между тем, на момент издания постановления администрации Южно-Сахалинска постановления от 25.03.2011 № 445 об утверждении Порядка предоставления субсидий в муниципальном образовании город Южно-Сахалинск отсутствовали нормативные правовые акты, определяющие категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

  Пункт 4 статьи 51 Закона № 131-ФЗ также не предусматривает право органа местного самоуправления на безусловное субсидирование муниципальных унитарных предприятий, а положения статьи 78 БК РФ не предусматривает возможности предоставления субсидий таким хозяйствующим субъектам лишь на том основании, что за ними закреплено муниципальное имущество.

Поскольку действующим законодательством органу местного самоуправления не предоставлены полномочия по установлению порядка финансирования выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд, а также по установлению категории и (или) критериев отбора хозяйствующих субъектов для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд (за исключением случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), установленных Законом № 94-ФЗ), антимонопольный орган и суд первой инстанции законно и обоснованно пришли к выводу, что статья 78 БК РФ не подлежит применению в случае выделения бюджетных средств на оплату работ для муниципальных нужд, а осуществление финансирования указанных работ отдельным хозяйствующим субъектам, без соблюдения процедур размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд, предусмотренных Законом № 94-ФЗ, и (или) с соблюдением процедур, установленных муниципальными правовыми актами местной администрации, не соответствует требованиям федерального законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

  Соответственно, подлежит отклонению ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что выданная МУП «Завод строительных материалов имени М.А.Федотова» субсидия была предоставлена в качестве преференции в целях обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера.

С учётом вышеизложенного, коллегия считает, что суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что предоставление субсидий в Порядке, установленном постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 25.03.2011 № 445, фактически предусматривает финансирование работ для муниципальных нужд, а критерии отбора определенные пунктом 6 Порядка предоставления субсидии, продублированные Департаментом в извещении о проведении конкурсного отбора, существенно снижают количество хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств, в случае проведения публичной процедуры торгов при размещении заказов на содержание и ремонт улично-дорожной сети, поскольку не все хозяйствующие субъекты обладают такими критериями.

Указанной вывод суда первой инстанции соответствует оценке и правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенных в Определении от 26.12.2013 № 18934/13 по делу № А59-5667/2012 относительно Порядка предоставления субсидий,  установленного постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 25.03.2011 №445.

         Таким образом, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ в совокупности имеющиеся в материалах дела доказательства, их относимость, допустимость и достоверность, коллегия считает, что суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу, что конкурсный отбор на предоставление субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, проведенный Департаментом, представляет собой не что иное, как размещение заказа для муниципальных нужд.

         При таких обстоятельствах, коллегия находит правомерным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что размещение муниципального заказа на выполнение работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети может осуществляться только на основании положений Закона № 94-ФЗ. Иной порядок размещения государственного и муниципального заказа федеральным законодательством не предусмотрен.

         В соответствии с пунктом 4.1 статьи 10 Закона № 94-ФЗ размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог для нужд заказчиков осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме.

         В силу части 2.1 статьи 34 Закона № 94-ФЗ не