Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2015 по делу n А51-30404/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК),Возвратить госпошлину (ст.104 АПК)

исполняет поручения Министра, заместителей Министра, данные во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и руководства Аппарата Правительства Российской Федерации, в том числе содержащиеся в актах и протоколах заседаний и совещаний.

В случае если Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, Заместителем Председателя Правительства поручение дано непосредственно Росприроднадзору, доклад об исполнении поручения представляется Президенту Российской Федерации (Председателю Правительства, Заместителю Председателя Правительства) и одновременно Министру.

В случае если Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, Заместителем Председателя Правительства поручение дано Министру и одновременно руководителю Росприроднадзора, доклад об исполнении такого поручения с приложением проекта доклада Президенту Российской Федерации (Председателю Правительства, Заместителю Председателя Правительства) и необходимых материалов представляется руководителем Росприроднадзора Министру за 5 дней до истечения срока, указанного в поручении (пункт 4.18 Регламента № 191).

Таким образом, вышеизложенными нормами установлен следующий порядок организации исполнения поручений Президента Российской Федерации: Поручение может быть дано Президентом Российской Федерации Правительству Российской Федерации, Министерству (с указанием ответственного лица) либо непосредственно Министру, а также Федеральной службе путём указания в самом Поручении первым головного исполнителя, а затем – соисполнителей Поручения; в случае, если Поручение дано Президентом Российской Федерации Правительству Российской Федерации, последнее по исполнение Поручения Президента Российской Федерации даёт от своего имени Поручение Министерству, Министру и (или) Федеральной службе путём направления протоколов совещания и резолюций, в которых содержатся соответствующие задания и указания на исполнителей поручения.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено, что Президентом Российской Федерации по итогам совещания по вопросу эффективного и безопасного освоения Арктики 05.06.2014 даны (в числе прочих) следующие поручения (т. 1, л.д. 6) Правительству Российской Федерации (ответственный – Медведев Д.А.): (1) представить предложения по дополнительным мерам, направленным на предотвращение разливов нефти и нефтепродуктов при погрузочно-разгрузочной деятельности в морских портах; (2) совместно с научными организациями и природоохранными общественными организациями в целях предупреждения и сокращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Арктической зоне Российской Федерации разработать комплекс мер, направленных на сохранение биологического разнообразия, в том числе на предотвращение гибели объектов животного мира в случае разливов нефти и нефтепродуктов.

 Сведения о том, что Поручение давалось Президентом РФ непосредственно Министру Природных ресурсов и экологии РФ у судебной коллегии отсутствуют.

Проанализировав указанные поручения Президента Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что предметом этих поручений (поставленной перед Правительством Российской Федерации задачей) явилась разработка предложений и мер в области экологической безопасности при освоении Арктики.

Поручения Президента Российской Федерации от 05.06.2014 не содержат волеизъявления, направленного на проведение проверок соблюдения требований при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности конкретными организациями.

Единственным лицом, ответственным за исполнение поручений Президента Российской Федерации от 05.06.2014, является Медведев Д.А. – Председатель Правительства Российской Федерации.

Соответственно, Минприроды Российской Федерации либо Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации либо Росприроднадзор исполнителями по данным поручениям не назначены.

Каких-либо поручений со стороны Правительства Российской Федерации во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 05.06.2014 в Министерство и в Росприроднадзор не поступало и доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

Из изложенного следует, что ни Президент Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации не давали Министерству, либо непосредственно Министру, либо Федеральной службе по надзору в сфере природопользования поручений о проведении проверок соблюдения требований природоохранного законодательства при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности конкретными организациями, и в частности ООО «Восточная Верфь».

Вместе с тем, приказом Управления Росприроднадзора по Приморскому краю № 921 от 03.09.2014 (т.5, л.д. 150) в отношении общества назначена внеплановая выездная проверка на основании требования Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 28.08.2014 № ВС-03-02-31/13318  по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина от 05.06.2014 № Пр-1530 (пункт 5 приказа).

Поскольку, как установлено апелляционной коллегией, фактически Министерству, Министру, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Президентом Российской Федерации не давалось поручения от 05.06.2014 о проведении проверок соблюдения обществом требований природоохранного законодательства, у Управления, в свою очередь, не имелось и оснований для назначения и проведения в отношении общества проверки и составления по её результатам акта № 921 от 12.09.2014 (т. 1, л.д. 7-11).

Данные обстоятельства нашли своё подтверждения в ходе проведения прокуратурой Приморского края проверки, по результатам которой исполняющему обязанности руководителя Управления вынесено Представление (т. 6, л.д. 20-21) об устранении нарушений закона, выразившихся в отсутствии оснований для проведения в период с 05.09.2014 по 12.09.2014 по приказу № 921 от 03.09.2014 выездной проверки общества ввиду отсутствия в поручении Президента Российской Федерации от 05.06.2014 указания о проведении внеплановых проверок природоохранного законодательства.

Коллегия принимает во внимание и позицию административного органа, который в своих письменных пояснениях, представленных в материалы дела (т. 6, л.д. 22-25) не отрицал наличие оснований для признания недействительными оспариваемых обществом действий по проведению внеплановой проверки.     

Кроме того, как следует из текста Поручения Президента РФ от 05.06.2014, его целью являлось проведение проверок соблюдения требований при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности конкретными организациями. Однако, предметом проверки, проведенной административным органом в отношении общества, как указано в приказе №921 явилось исполнения требования Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, и данный факт свидетельствует о том, что административный орган вышел за предмет проверка в нарушение требований пункта 3 статьи 15, подпункта 5 пункта 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции также считает необходимым отметить следующее. Согласно пункту 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В соответствии с частью 3 статьи 8 АПК РФ арбитражный суд не вправе своими действиями ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение, равно как и умалять права одной из сторон.

Исходя из закрепленного в статье 9 АПК РФ принципа состязательности и положений  части 2 статьи 66 названного Кодекса арбитражный суд вправе, но не обязан предлагать участвующим в деле лицам представлять дополнительные доказательства в обоснование своей позиции.

В соответствии с части 3 статьи 41 АПК РФ неисполнение процессуальных обязанностей лицами, участвующими в деле, влечет за собой для этих лиц предусмотренные настоящим Кодексом последствия.

Определением Пятого арбитражного апелляционного суда об отложении судебного разбирательства от 16.04.2015 по настоящему делу на Управление Росприроднадзора по Приморскому краю судом возложена обязанность представить письменные пояснения по доводу апелляционной жалобы о нарушении порядка издания приказа № 921 от 03.09.2014, изложенные в пункте 1 апелляционной жалобы. При этом судебное заседание откладывалось именно в связи с тем, что представитель управления в судебном заседании 16.04.2015 затруднился дать обоснованные пояснения по указанному доводу апелляционной жалобы.

Однако управлением данное определение суда не исполнено, после отложения представитель управления в судебное заседание не явился и пояснения не дал.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что административный орган, являясь участником арбитражного процесса и неся риск совершения или несовершения им процессуальных действий, в том числе по представлению доказательств в материалы дела, не доказал надлежащим образом соответствие своих действий закону, не представил отвечающих требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ доказательств наличия предусмотренного пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ поручения о проведении проверки общества, в связи с чем у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявленных обществом требований.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При изложенных обстоятельствах действия Управления по проведению выездной внеплановой проверки общества, результаты которой оформлены актом № 921 от 12.09.2014, признаются судом апелляционной инстанции незаконными как нарушающие требования Закона № 294-ФЗ. Соответственно, в данной части обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

Доводы апеллянта о необходимости применения заявленного им способа восстановления нарушенного права путём отмены результатов проверки, а именно постановлений о назначении административного наказания от 17.10.2014 № 03-472/2014, № 03-473/2014, № 03-476/2014, № 03-477/2014, № 03-475/2014, № 03-474/2014, постановление о назначении административного наказания от 01.10.2014 №02-109/2014, коллегией отклоняются как ошибочные, исходя из следующего.

При рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения.

Заявитель апелляционной жалобы не учитывает, что по смыслу норм статьи 201 АПК РФ при выборе правовосстановительной меры арбитражный суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения. При этом применяемые судом меры должны отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного оспариваемыми действиями (актами, решениями), и быть обусловленными существом спора.

Таким образом, определение надлежащего способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя входит в компетенцию арбитражного суда в рамках предоставленных суду дискреционных полномочий и связано с оценкой спорных правоотношений, совокупностью установленных по делу обстоятельств. Поэтому соответствующий выбор конкретного способа восстановления нарушенного права не ограничивается указанной заявителем мерой.

Кроме того, в соответствии с порядком оформления результатов проверки, предусмотренным статьёй 16 Закона № 294-ФЗ, результатом проверки является акт, составляемый должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, после её окончания.

В свою очередь, постановление по делу об административном правонарушении относится к актам, формализующим результат рассмотрения дел об административных правонарушениях и результатом проверок, проводимых в соответствии с Законом № 294-ФЗ, не является, в связи с чем отмена постановления по делу об административном правонарушении не может являться способом восстановления прав общества по настоящему делу.

Доводы апеллянта о необоснованности прекращения судом первой инстанции производства по делу в части требования о признании недействительным представления № 921/4 от 12.09.2014 коллегией отклоняются как ошибочные в связи со следующим.

В соответствии со статьёй 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу разъяснений, приведённых в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 № 60), судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Предусмотренные