Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2009 по делу n А24-2619/2009. Изменить решение

в Камчатской области в письмах от 19.11.2003 № 4-1931, от 01.06.2007 № 06.01.1533 разъяснения относительно правомерной оплаты казначейством своему работнику фактически понесенных им расходов по оплате страхования груза и услуг грузчика, связанных с провозом багажа.

Так, Государственной инспекцией труда в Камчатской области по запросу Отделения по г. Петропавловску-Камчатскому УФК по Камчатскому краю  с приложенной копией счета ООО «Мортэк» дано разъяснение от 19.11.2003 № 4-1931, согласно которому заявителю указано, что нормой статьи 326 Трудового кодекса РФ предусмотрена выплата компенсации по фактическим расходам, понесенным работником по отправке контейнера, а согласно письма Государственной инспекции труда в Камчатской области от 01.06.2007 № 06.01.1533 указано, что статья 326 Трудового кодекса РФ содержит ограничения только в части количества перевозимого багажа и тарифа для перевозок (не более 5 тонн), и, следовательно, страхование груза подлежит оплате работодателем, если работник действительно понес данные расходы, коллегия в данном случае считает неверной в силу следующего:

Данными разъяснениями Государственной инспекции труда в Камчатской области от 19.11.2003 № 4-1931, от 01.06.2007 № 06.01.1533, полученными по запросу УФК по Камчатскому краю, Отделение по г. Петропавловску-Камчатскому УФК по Камчатскому краю руководствовалось, оплачивая сотруднику Никитиной О.А., выезжающей на новое место жительства за счет средств федерального бюджета страховой взнос за добровольную страховку отправляемого груза (страховой полис Дальневосточного железнодорожного открытого акционерного страхового общества Даль ЖАСО) в сумме 2250 рублей и услуги грузчиков по погрузке вещей в контейнер в сумме 3240 рублей.

Между тем из буквального толкования части 3 статьи 326 Трудового кодекса РФ следует, что лицам, заключившим трудовые договоры о работе в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и прибывшим в соответствии с этими договорами из других регионов Российской Федерации, за счет средств работодателя предоставляются оплата стоимости провоза багажа не свыше пяти тонн на семью по фактическим расходам, но не свыше тарифов, предусмотренных для перевозки железнодорожным транспортом.

Таким образом, в указанной норме речь идет именно об оплате стоимости провоза багажа, не свыше тарифов, предусмотренных для перевозки железнодорожным транспортом.

При этом системное толкование положений статьи 326 Трудового кодекса РФ, с учетом положений  статьи 15 Федерального закона от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», пунктов 3,4,41,42 Правил оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных целей, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 02.03.2005 № 111, пункта 1.6 Прейскуранта № 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами» (Тарифное руководство № 1, части 1 и 2)», утвержденного Постановлением ФЭК РФ от 17.06.2003 № 47-т/5, (зарегистрировано в Минюсте РФ 09.07.2003 № 4882), Порядка выплаты компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, подготовленный во исполнение Постановлений Правительства Российской Федерации от 11 августа 1992 г. № 572 «О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» и от 2 ноября 1992 г. № 840 «О дополнении Постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 1992 г. № 572», утвержденного Госкомсевером РФ 10.11.1992, (зарегистрировано в Минюсте РФ 12.11.1992 № 86), не позволяет сделать вывод, что оплата страхового взноса за добровольное страхование отправляемого груза и услуг грузчиков по погрузке вещей в контейнер являются составляющей стоимости провоза багажа в смысле части 3 статьи 326 Трудового кодекса РФ.

Таким образом, коллегия соглашается с доводом ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае в апелляционной жалобе о том, что в соответствии с частью 3 статьи 326 Трудового кодекса РФ подлежат оплате расходы только по стоимости провоза багажа. Оплата страхового взноса за добровольное страхование отправляемого груза и услуг грузчиков по погрузке вещей в контейнер не входят в стоимость провоза багажа и не соответствуют понятию стоимости провоза багажа, предусмотренному статьей 326 Трудового кодекса РФ. Соответственно компенсация таких расходов статьей 326 Трудового кодекса РФ не предусмотрена.

Разъяснения Государственной инспекции труда в Камчатской области заявителю в письмах от 19.11.2003 № 4-1931, от 01.06.2007 № 06.01.1533 даны инспекцией, с учетом положений статьи 356 Трудового кодекса РФ, в порядке консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и не являются обязательным к исполнению заявителем, при том, что содержащиеся в указанных разъяснениях выводы не соответствуют действительному содержанию и смыслу статьи 326 Трудового кодекса РФ, противоречат буквальному толкованию указанной нормы, основаны на произвольном толковании нормы статьи 326 Трудового кодекса РФ, которое не соответствует её действительному содержанию, с учетом вышеизложенного по тексту постановления.

При этом в самом письме Государственной инспекции труда в Камчатской области заявителю в письмах от 19.11.2003 № 4-1931 указано, что услуги по добровольному страхованию груза (услуги «Аско») и услуги грузчиков, от которых заказчик вправе отказаться, что также подтверждает вывод о том, что указанные расходы не входят в стоимость провоза багажа.

В связи с этим доводы заявителя апелляционной жалобы относительно неверного толкования судом нормы статьи 326 Трудового кодекса РФ в части расходов на оплату стоимости провоза багажа признаются коллегией обоснованными, мотивировочная часть решения суда в указанной части подлежит изменению.

Кроме того, из материалов дела следует, что согласно расчёту расходов по подстатье 212 «Прочие выплаты» к бюджетной смете на 2008 год планировалось выделить 103840 рублей. В соответствии с изменениями в бюджетную смету на 2008 год сумма финансирования уменьшена на 42396 рублей 75 копеек и составила 61343 рубля 25 копеек. Фактически Отделением казначейства платежным поручением № 703 от 12.12.2008 перечислена компенсация расходов, связанных с выездом Никитиной О.А. из районов Крайнего Севера, в размере 61503 рубля 25 копеек.

При изложенных обстоятельства коллегия приходит к выводу, что материалами подтверждается расходование Отделением по г. Петропавловску-Камчатскому УФК по Камчатскому краю бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.

Довод ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае в апелляционной жалобе об отсутствии факта нецелевого использования бюджетных средств не соответствует материалам дела, которыми подтверждается факт нецелевого использования бюджетных средств в виде их использования на цели, не согласованные в утвержденной смете расходов.

Указанное расходование Отделением казначейства бюджетных средств в спорных суммах расценивается коллегией как нецелевое использование средств федерального бюджета.

В соответствии со статьей 281 Бюджетного кодекса РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ мерами, применяемыми к нарушителям бюджетного законодательства, являются: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Виды нарушений бюджетного законодательства предусмотрены главой 28 Бюджетного кодекса РФ.

Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации регламентированы статьей 283 Бюджетного кодекса РФ и предусматривают, в том числе нецелевое использование бюджетных средств и иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

Статьей 289 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, не смотря на то, что перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, установленный статьей 283 Бюджетного кодекса РФ, является открытым, иные основания  применения мер принуждения и сами меры принуждения могут быть предусмотрены только Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

В случае установления факта нецелевого использования бюджетных средств к Управлению как получателю бюджетных средств подлежит применению исключительно одна из вышеперечисленных мер, установленных статьей 289 Бюджетного кодекса РФ.

Доказательств иной квалификации совершенного Отделением по г. Петропавловску-Камчатскому УФК по Камчатскому краю спорного нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, не как нецелевого использования бюджетных средств, за которое подлежит применению иная мера принуждения, ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае со ссылкой на соответствующую норму закона не представило. 

Оспариваемым предписанием ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае, установив факт нецелевого использования заявителем бюджетных средств (расходов в сумме 5490 рублей (3240 + 2250)), применило в отношении Отделения казначейства за выявленное нарушение такую меру принуждения как обязание заявителя в срок до 17.08.2009 восстановить в добровольном либо судебном порядке вышеуказанные неправомерные расходы в общей сумме 5490 рублей с последующем перечислением их в федеральный бюджет.  

Между тем, такая мера принуждения за нарушение бюджетного законодательства, выразившегося в не целевом расходовании бюджетных средств, статьей 289 Бюджетного кодекса РФ, другими статьями Бюджетного кодекса РФ и федеральными законами не предусмотрена.

В связи с этим в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК вынесенное ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае предписание об устранении нарушений законодательства от 16.06.2009 № 38-01-05/972 является недействительным как не соответствующее Бюджетному кодексу РФ.

Вывод суда первой инстанции в указанной части относительно недействительности предписания ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае об устранении нарушений законодательства от 16.06.2009 № 38-01-05/972 является законным и обоснованным. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае в указанной части нет.

         Кроме того, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Из системного толкования главы 28 Бюджетного кодекса РФ следует, что при нарушении бюджетного законодательства к нарушителям могут быть применены меры принуждения, предусмотренные данным Кодексом и федеральными законами, а к руководителю за нецелевое использование бюджетных средств - меры дисциплинарной или административной ответственности, при этом применить эти меры ответственности в силу статьи 284.1 Бюджетного кодекса РФ может только орган, исполняющий бюджет.

В соответствии с пунктом 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункты 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Из текста оспариваемого Отделением по г. Петропавловску-Камчатскому Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю представления № 64 от 16.06.2009 следует, что руководителю Отделения казначейства предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшей работе совершения указанных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В рассматриваемом случае оспариваемое Отделением по г. Петропавловску-Камчатскому Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю представление ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае от 16.06.2009 № 64 не затрагивает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора.

Представление ТУ Росфиннадзора в Камчатском крае от 16.06.2009 № 64 носит информационный и разъяснительный характер, не свидетельствует о принятии мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, адресовано руководителю Отделения казначейства как должностному лицу и не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы заявителя.

В силу части 1 статьи 27, пункта 2 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением