Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2009 по делу n  07АП-4879/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                                 Дело №  07АП-4879/09

“20” июля 2009 года

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июля  2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме  20 июля  2009 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  М.Х. Музыкантовой,

судей:  А.В. Солодилова, С.Н. Хайкиной,

при ведении протокола судебного заседания  судьей  А.В. Солодиловым

при участии в заседании:

от заявителя: Симахина Г.Е. по доверенности от 07.07.2009,

Иванова Т.И. по доверенности от 09.04.2009,

Рыжова Г.И. по доверенности от 09.04.2009,

от заинтересованного лица:  Манеева С.В. по доверенности от 28.10.2008,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области

на решение  Арбитражного суда Томской области

от  20 мая 2009 года по делу № А67-1287/09 (судья Сенникова И.Н.)

по заявлению Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Томский политехнический университет»

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области

о  признании  незаконными представления и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Томский политехнический университет» (далее - ТПУ, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области (далее – Управление, ТУ ФБН, ответчик) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ, о признании незаконным представления «О ненадлежащем исполнении бюджетного процесса» от 20.01.2009 г. № 8 в части: пункта 1 раздела 2 «Незаконное использование средств федерального бюджета, внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием»; пункта 5 раздела 3 «Иные финансовые нарушения»; пунктов 3, 5, 9 раздела 4 «Нарушение порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности», и о признании незаконным полностью предписания «О восстановлении бухгалтерского учета» от 20.01.2009 г. № 65-02-27/78.

Решением Арбитражного суда Томской области от 20 мая 2009 года требования заявителя удовлетворены частично.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Томской области от 20 мая 2009 года отменить в части признания незаконным представления от 20.01.2009 г. № 8 и обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ТПУ.

Жалоба заявителя мотивирована тем, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

Подробно доводы подателя жалобы изложены в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям, настаивал на ее удовлетворении.

Представители ТПУ возражали против доводов апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения  по основаниям, указанным в письменном отзыве.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если в  порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

На основании статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрев в открытом судебном заседании в установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределах материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, апелляционный суд не находит оснований для отмены судебного акта по приведенным в апелляционной жалобе доводам по следующим основаниям.

    Из материалов дела следует, что в период с 30.10.2008 г. по 29.12.2008 г. ТУ ФБН в соответствии с планом работ на 2008 г. согласно программе, утвержденной руководителем Управления, проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности ТПУ за период 2007 г. и отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности за 2008 г., по результатам которой составлен акт от 26.12.2008 г., содержащий указание на выявленные нарушения.

30.12.2008 г. ТПУ представил возражения на акт ревизии от 26.12.2008 г.

По результатам рассмотрения представленных возражений ТУ ФБН 30.12.2008 г. вынесено заключение на возражения по акту от 26.12.2008 г., согласно которым возражения ТПУ частично были приняты.

20.01.2009 г. на основании акта ревизии от 26.12.2008 г. руководителем ТУ ФБН вынесены:

-   представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 8,

-   предписание о восстановлении бухгалтерского учета № 65-02-27/78.

Полагая, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 20.01.2009 г. № 8 в части: пункта 1 раздела 2 «Незаконное использование средств федерального бюджета, внебюджетных средств, не являющееся нецелевым использованием»; пункта 5 раздела 3 «Иные финансовые нарушения»; пунктов 3, 5, 9 раздела 4 «Нарушение порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности», и предписание «О восстановлении бухгалтерского учета» от 20.01.2009 г. № 65-02-27/78 в полном объеме являются незаконными и нарушают его права и законные интересы, ТПУ обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, посчитав, что представление является обязывающим актом, невыполнение которого влечет наступление определенных юридических последствий для заявителя, затрагивает права ТПУ в сфере экономической деятельности, пришел к выводу о том, что оно является ненормативным правовым актом и признал его частично незаконным.

Седьмой арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных пра­вовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, орга­нов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспарива­емый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют зако­ну или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфе­ре предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них ка­кие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (не­зависимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязатель­ные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что положе­ния АПК РФ не препятствуют оспариванию в судебном порядке актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если по своему со­держанию они затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц при осу­ществлении предпринимательской деятельности в той или иной сфере экономики. При рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права юриди­ческих лиц и предпринимателей, соответствует ли законам, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, - иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Рос­сийской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 № 418-О, от 20.10.2005 № 442-О, № 518-О).

Статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, выносимые руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, прямо отнесены к ме­рам принуждения за нарушение бюджетного законодательства; при этом согласно пункту 4 статьи 284 БК РФ действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер при­нуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, указанных в п.п. 1-3 настоящей статьи, могут быть обжалованы в установленном порядке.

Согласно пунктам 5.14.1 и 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представ­ления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финан­сово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федераль­ного бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценно­стей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства фи­нансов Российской Федерации от 04.09.2007 № 75н, по результатам ревизии (проверки) руко­водитель Росфиннадзора выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежа­щем исполнении бюджета. В представлении, в частности, перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Феде­рации, предложение о рассмотрении представления; предложение о применении мер по недо­пущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюд­жетного законодательства Российской Федерации; срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации; срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по недопуще­нию в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетно­го законодательства Российской Федерации.

Таким образом, суд первый инстанции правомерно указал, что в силу положений статьи 284 БК представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса является мерой принуждения; сам факт вынесения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса предполагает наличие в деятельности лица, которому адресовано представление, по мнению административного органа, нарушений, тре­бующих устранения или недопущения в дальнейшем; представление должно быть обязательно рассмотрено в указанный в нем срок с обязательным информированием ТУ ФБН о результа­тах рассмотрения.

С учетом того, что по общему правилу предполагается добросовестность участников эко­номической деятельности, включая добровольное исполнение правовых актов контролирую­щих органов, содержание такого представления является основанием для возникновения у лица, которому оно адресовано, соответствующих обязанностей.

Оспариваемое представление принято руководителем ТУ ФБН на основании пункта 2 статьи 284 БК РФ, то есть само по себе является мерой принуждения; в нем содержатся указания на неза­конное использование ТПУ бюджетных средств, иные финансовые нарушения, нарушения по­рядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности. Информация о вы­явленных нарушениях доведена ТУ ФБН до Федерального агентства по образованию (письмо от 26.01.2009 № 65-02-22/101) для принятия мер. Отсутствие нарушений, выявленных при проведении проверок, является критерием для оценки деятельности учреждения и его руково­дителя со стороны главного распорядителя средств федерального бюджета, в том числе, в ча­сти выделения денежных средств для дополнительных стимулирующих выплат.

Использование в представлении термина «предлагаю», а также отсутствие непосредственно в представлении указания на ответственность за его неисполнение, по мнению арбит­ражного суда, не свидетельствует о том, что данное представление не затрагивает права ТПУ при осуществлении экономической деятельности и не носит для него обязательного характера.

Так, в соответствии с пунктом 86 Административного регламента, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 № 75н, в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по изучению, в том числе, принятых проверяемой организацией мер по устранению нарушений, возмещению материального ущерба, привлече­нию к ответственности виновных лиц по результатам предыдущей ревизии (проверки). Таким образом, в случае невыполнения представления, непринятия ТПУ мер по недопущению в дальнейшем совершения нарушений законодательства, указанных в оспариваемом представ­лении, при проведении следующей ревизии данный факт будет отражен в акте, тем самым ха­рактеризуя заявителя в качестве недобросовестного участника бюджетного процесса. Во избе­жание этого, заявитель должен или выполнить указания представления, или оспорить выводы ТУ ФБН по существу.

При таких обстоятельствах, заявитель, не согласный с выводами, указанными в представ­лении по существу, не может быть лишен права на судебную защиту путем оспаривания пред­ставления ТУ ФБН в части квалификации ответчиком тех или иных фактов в качестве наруше­ний законодательства.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, возможность привлечения к ответственности за неисполнение представления прямо предусмотрена пунктом 126 вышеуказанного Административного регламента, согласно кото­рому за невыполнение требований представления или предписания административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП РФ.

Кроме того, возможна ответственность не только административная, но и материальная (путем не выделения в полном объеме денежных