Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2010 по делу n 07АП-3586/10. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки, 24

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                           Дело № 07АП-3586/10

25 мая 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2010 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Журавлевой В.А., Усаниной Н.А.

при ведении протокола судебного заседания судьей Бородулиной И.И.

при участии: без участия (извещены),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе

на решение Арбитражного суда Республики Алтай

от 11.03.2010 года по делу № А02-105/2010 (судья Черноусова О.Ю.)

по заявлению Открытого акционерного общества «Объединенная Сахарная Компания»

к Региональному отделению Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе

о признании незаконным постановления о назначении административного наказания,

У С Т А Н О В И Л:

Открытое акционерное общество «Объединенная Сахарная Компания» (далее по тексту – ОАО «ОСК», Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Алтай с заявлением о признании незаконным постановления Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе (далее по тексту – РО ФСФР России в СФО, апеллянт) от 23.12.2009 № 495 о назначении административного наказания по части 9 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ) в виде штрафа в размере 500 000 рублей (дело № А02-105/2010).

Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 11.03.2010 года заявление ОАО «ОСК» удовлетворено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, РО ФСФР России в СФО обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит состоявшийся судебный акт отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления Общества в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении суда первой инстанции, обстоятельствам дела, неправильным применением норм права, в том числе по следующим основаниям:

- законодательство Российской Федерации не ограничивает вынесение РО ФСФР России в СФО предписаний только в рамках проведения проверок и только в целях устранения уже допущенных нарушений норм права;

- КоАП РФ установлено, что неисполнение любого предписания РО ФСФР России в СФО образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ;

- отсутствие негативных последствий в результате совершения административного правонарушения, наличие смягчающих обстоятельств, а также исполнение предписания с нарушением установленного срока, не являются основаниями для признания правонарушения малозначительным;

- о степени общественной опасности вменяемого административного правонарушения свидетельствует и значительный размер штрафа.

Подробно доводы РО ФСФР России в СФО изложены в апелляционной жалобе.

ОАО «ОСК» в отзыве возражает против доводов апелляционной жалобы по изложенным в нем основаниям, просит принятый по делу судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу РО ФСФР России в СФО – без удовлетворения.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом. Обществом заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Суд апелляционной инстанции в порядке частей 2, 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта Арбитражного суда Республики Алтай в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, РО ФСФР России в СФО в адрес Общества направлено предписание от 15.10.2009 № 51-09-ТЧ-10/8820 о представлении в РО ФСФР России в СФО документов в срок не позднее 15 дней с момента получения предписания.

Поскольку в установленный срок указанное предписание Обществом не исполнено (акт от 09.11.2009 года), 03.12.2009 года РО ФСФР России в СФО составлен протокол об административном правонарушении № 495, согласно которого в действиях Общества усмотрено правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ.

По итогам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении 23.12.2009 года заместителем руководителя РО ФСФР России в СФО принято постановление № 495 о назначении административного наказания, которым ОАО «ОСК» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ, и на него наложен административный штраф в размере 500 000 рублей.

Общество не согласилось с принятым постановлением и обжаловало указанный акт в арбитражный суд.

Арбитражный суд Республики Алтай, установив отсутствие в действиях ОАО «ОСК» события вменяемого административного правонарушения, оспариваемое постановление РО ФСФР России в СФО отменил.

Апелляционный суд считает правомерным удовлетворение судом первой инстанции заявленных Обществом требований по следующим основаниям.

В соответствии с частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа влечет наложение административного штрафа.

В силу пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (далее по тексту – Закон № 46-ФЗ) предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг выносятся по вопросам, предусмотренным указанным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Из смысла комментируемой статьи следует, что законодатель рассматривает предписание РО ФСФР России в качестве меры государственного принуждения, применяемой с целью прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг. Таким образом, основанное назначение такого предписания пресечение нарушений законодательства о ценных бумагах и оно применяется с целью принудить нарушителя к прекращению противоправных действий (бездействия).

При этом предписание должно выдаваться ФСФР или его органами по вопросам, предусмотренным комментируемым законодательным актом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также по другим вопросам, отнесенным к их компетенции, что призвано защитить инвесторов от нарушений их прав и законных интересов, в том числе и в имущественной сфере.

В соответствии с пунктом 7 статьи 44 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее по тексту – Закон № 39-ФЗ) федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе направлять эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг, а также их саморегулируемым организациям предписания, обязательные для исполнения, а также требовать от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Анализ вышеуказанной нормы позволяет сделать вывод, что Закон № 39-ФЗ в отличие от Закона № 46-ФЗ, характеризуя компетенцию ФСФР, предусматривает различные полномочия указанного органа, а именно: выносить предписания, обязательные для исполнения, и требовать предоставления информации, необходимой для решения вопросов в сфере осуществления функций ФСФР.

Тот факт, что в рамках осуществления возложенных на него полномочий ФСФР осуществляет функцию по контролю и надзору издания различных актов, имеющих различную правовую природу, подтверждается Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора, утвержденным Приказом ФСФР РФ от 13.11.2007 № 07-107/пз-н (в редакции от 20.01.2009 года) (далее по тексту - Административный регламент).

Так, пункт 8 Административного регламента предусматривает, что исполнение указанной государственной функции включает в себя следующие административные процедуры: издание приказа (или поручения) о проведении проверки; подготовку к проведению проверки; осуществление проверки (выездной или камеральной); подготовку акта по результатам проведенной проверки, ознакомление с актом уполномоченного лица организации; принятие по результатам проверки предусмотренных законодательством Российской Федерации мер.

Таким образом, из текста комментируемого пункта Административного регламента усматривается, что осуществление ФСФР и его территориальными органами функции контроля и надзора осуществляется исключительно в рамках назначения и проведения соответствующих проверок. При этом каждому этапу проведения проверки соответствуют определенные процессуальные документы.

В соответствии с пунктом 15 Административного регламента в случае возникновения при проведении проверки необходимости получения информации о деятельности организации либо ее обособленных подразделений Управление надзора (РО ФСФР России) письменно запрашивает либо затребует предписанием о предоставлении документов необходимые документы у поднадзорных ФСФР России организаций, связанных с деятельностью проверяемой организации. Запрос (предписание) о предоставлении документов не может быть направлен поднадзорным организациям ранее, чем проверяемая организация будет уведомлена о проведении плановой проверки, а в случае проведения внеплановой проверки - ранее дня начала проверки.

Пункт 15.2 Административного регламента подробно регламентирует порядок внесения предписания о предоставлении документов, его реквизиты, требования к содержанию. Бланк такого предписания приведен в приложении № 3 к Административному регламенту.

Подпункт «а» пункта 23.2 Административного регламента, регулирующий вопросы принятия региональными отделениями ФСФР решений по итогам проведенных проверок, предусматривает возможность направления проверяемой организации   предписания   об   устранении   нарушений   законодательства   и/или   о принятии мер, направленных на недопущение подобных нарушений в дальнейшей деятельности. Текст подобного предписания и требования к его официальным реквизитам приведены в приложении № 7 к Административному регламенту.

Пункт 23.4.4 Административного регламента говорит о том, что в случае непредставления организацией в установленные сроки информации об устранении нарушений Управление надзора ФСФР устанавливает:

- возможность продления сроков устранения нарушений в случае наличия уважительных (объективных) причин, не позволивших в установленные сроки устранить указанные нарушения;

- наличие основания для направления нового и/или повторного предписания;

- наличие основания для привлечения винновых лиц к ответственности.

И только при наличии основания для привлечения виновных лиц к ответственности Управление надзора приступает к возбуждению дела об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, или подготавливает материалы для передачи в правоохранительные органы для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности.

Анализ содержащихся в Административном регламенте норм, в соответствии с которыми РО ФСФР России в СФО должно осуществлять возложенную на него функцию по контролю и надзору, позволяет прийти к следующим выводам.

Во-первых, указанная функция должна осуществляться ФСФР и его региональными отделениями в рамках осуществляемых проверок, что предполагает издание соответствующих приказов (распоряжений) о проведении проверки и доведение указных приказов (распоряжений) до сведения проверяемых организаций, подтверждение чего отсутствует в материалах дела.

Во-вторых, фиксация выявленных нарушений должна осуществляться ФСФР и его региональными отделениями посредством актов проверок с соблюдением формальных требований к подобным актам, подтверждение чего также отсутствует в материалах дела.

В-третьих, основанием для возбуждения ФСФР и его региональными отделениями дела об административном правонарушении может являться невыполнение организацией предписания об устранении нарушений законодательства и/или о принятии мер, направленных на недопущение подобных нарушений в дальнейшей деятельности, которое выносится указанными органами по итогам проведенной проверки. Предписание же о предоставлении документов является одним из инструментов     проведения     проверки,     способом     получения     соответствующей информации ФСФР и его региональными отделениями и невыполнение подобного предписания не рассматривается Административным регламентом в качестве основания для возбуждения дела об административном в рамках части 9 статьи 19.5 КоАП РФ.

При удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции учитывал, в том числе, что действующим законодательством, в том числе Положением о раскрытии информации, не установлена обязанность Общества направлять в РО ФСФР России в СФО копии страниц в сети Интернет, используемой для раскрытия информации, в том числе, списка аффилированных лиц, а также копии документов, подтверждающих опубликование Обществом в ленте новостей одного из информационных агентств, а также право РО ФСФР России в СФО требовать предоставления таких документов.

Изменениями, внесенными в указанное Положение о раскрытии информации, устранена обязанность акционерных обществ представлять в РО ФСФР списки аффилированных лиц.

В силу пунктов 8.5.1, 8.5.3 Положения о раскрытии информации акционерные общества обязаны раскрывать информацию об аффилированных лицах путем опубликования на странице в сети Интернет текста списка аффилированных лиц, составленного на дату окончания отчетного квартала, не позднее 2 рабочих дней с даты окончания отчетного квартала.

Текст списка аффилированных лиц акционерного общества должен быть доступен на странице в сети Интернет в течение не менее 3 лет с даты истечения срока, установленного настоящим Положением для его опубликования в сети