Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2008 по делу n 07АП-3864/08. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

доказательств того, что   администрацией был нарушен порядок совершения действий, предусмотренный Инструкцией о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО Северск, на территории которого расположен Сибирский химический комбинат Министерства РФ по атомной энергии, утв. ФГУП «Сибирский химический комбинат», в/ч 3478 и Администрацией ЗАТО Северск 07.08.2003 года, 04.08.2003 года, 05.08.2003 года № 1216/237/2995дсп, действовавшей на момент совершения оспариваемых действий 18.12.2007 года.

Правовой статус закрытого административно-территориального образования, особенности местного самоуправления регулируется Законом Российской Федерации от 14.07.1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

В соответствии с п. 2.1 ст. 3 Закона РФ от 14.07.1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В силу п. 2.2 Закона РФ от 14.07.1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» на территории закрытого административно-территориального образования не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).

Порядок создания и деятельности на территории закрытых административно-территориальных образований организаций с иностранными инвестициями с учетом требований обеспечения особого режима на территории этих образований определен в Правилах создания и деятельности на территории закрытого административно-территориального образования организаций, с иностранными инвестициями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.05.2006 года № 302.

Согласно п. 2 указанных Правил при создании организации с иностранными инвестициями на территории закрытого административно-территориального образования ее учредитель представляет в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано соответствующее закрытое административно-территориальное образование (далее заинтересованный федеральный орган исполнительной власти), заявление о государственной регистрации юридического лица (далее - заявление) в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 19.06.2002 года № 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей».

Деятельность организаций с иностранными инвестициями на территории закрытого административно-территориального образования осуществляется в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 года № 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии», действие которого распространено на существующие закрытые административно-территориальные образования, к которым относится и ЗАТО Северск Томской области.

В силу п. 30 указанного Положения на территории закрытого образования зарегистрированные в установленном порядке юридические лица (филиалы, представительства) осуществляют деятельность, направленную на решение производственных задач и удовлетворение социально-культурных и иных потребностей жителей закрытого образования. Юридические  лица   в   своей   деятельности,   как   правило,   используют трудовые ресурсы закрытого образования. Размещение и функционирование на территории закрытого образования юридических лиц (филиалов, представительств) с участием иностранных юридических и физических лиц и (или) иностранным капиталом осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Как следует из представленных в дело документов, Банк процедуру согласования создания организации с иностранными инвестициями или согласования деятельности организации с иностранными инвестициями на территории ЗАТО Северск не проходил, фактически были созданы только обособленные рабочие места в период приобретения Банком статуса организации с иностранными инвестициями.

После обращения в администрацию ЗАТО Северск с заявками, 26.11.2007 года Банк направил в Федеральное агентство по атомной энергии обращение (№ 5959/24) с просьбой выдать разрешения на деятельность, в том числе Томского филиала ОАО «УРСА Банк» на территории ЗАТО Северск посредством осуществления банковских операций дополнительным офисом «Северский». По результатам рассмотрения обращения Федеральное агентство по атомной энергии разъяснило, что вопросы выдачи разрешений на деятельность кредитных организаций не отнесены к компетенции Росатома. В случае представления в Росатом заявления, предусмотренного Правилами создания и деятельности на территории ЗАТО организаций с иностранными инвестициями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2006 года № 302, вопросы согласования создания организаций с иностранными инвестициями на территории ЗАТО Северск Томской области будут рассмотрены установленным порядком.

Отсутствие согласования в какой-либо форме функционирования кредитной организации с иностранными инвестициями на территории ЗАТО Банком не оспаривается, подтверждается также объяснениями третьего лица Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» о необходимости согласования деятельности организации с иностранными инвестициями на территории ЗАТО с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано соответствующее ЗАТО.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что вопрос о признании деятельности Банка на территории ЗАТО Северск законной или незаконной может являться предметом иных самостоятельных требований, разрешению в рамках настоящего дела не подлежит с учетом предмета требований заявителя, которым является признание незаконными конкретных действий Администрации по отказу в выдаче пропусков для проезда на территорию ЗАТО сотрудникам Банка.

Учитывая, что по смыслу указанных выше норм предусмотрены определенные требования не только к созданию на территории ЗАТО организаций с иностранными инвестициями (к регистрации на территории ЗАТО в качестве юридического лица), но и вообще к размещению, функционированию таких организаций (филиалов, представительств), существующие вне зависимости от установления формы заявлений и иных документов посредством которых может быть согласовано функционирование такой организации на территории ЗАТО, доводы Банка об отсутствии формы заявления, порядка согласования не свидетельствуют о том, что при функционировании организации с иностранными инвестициями на территории ЗАТО могут не соблюдаться ограничения установленные на данной территории в соответствии с законодательством РФ в связи с ее особым режимом.

Законодательством предусмотрены ограничения как для организаций с иностранными инвестициями, так и для иных. В частности в п. 30 Положения «О порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 года № 693, предусмотрено, что юридические лица (филиалы, представительства) осуществляют деятельность, направленную на решение производственных задач и удовлетворение социально-культурных и иных потребностей жителей закрытого образования, при этом юридические лица в своей деятельности, как правило, используют трудовые ресурсы закрытого образования. Соблюдение данного ограничения при фактическом функционировании Банка на территории ЗАТО Северск не подтверждено. Как следует из представленных заявителем документов в данном случае для осуществления деятельности   на территории ЗАТО Северск создан дополнительный офис, организационно входящий в структуру Томского филиала, фактически представляющий собой лишь территориально удаленные рабочие места определенных групп сотрудников.

Как следует из материалов дела, дополнительный офис в количестве 26 сотрудников (в списке сотрудников по состоянию на 16.05.2008 года 22 человека) функционирует за счет трудовых ресурсов ЗАТО, вместе с тем, по мнению Банка необходимо использование для работы данного офиса трудовых ресурсов еще 36 человек, не являющихся жителями ЗАТО. При этом, в заявлениях Банк просил выдать пропуска сотрудникам сроком на 1 год, что указывает на то, что потребность привлечения трудовых ресурсов за пределами территории ЗАТО для функционирования Банка на территории ЗАТО носит не разовый, а регулярный характер.

Непосредственно порядок обеспечения особого режима в ЗАТО Северск, вопросы, временного пребывания на территории ЗАТО Северск, порядок выдачи пропусков, пропускной режим урегулированы Инструкцией о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО Северск на территории которого расположен Сибирский химический комбинат Министерства РФ по атомной энергии, утв. ФГУП «Сибирский химический комбинат», в/ч 3478 и администрации ЗАТО Северск 07.08.2003 года, 04.08.2003 года, 05.08.2003 года № 1216/237/2995дсп. Выписка из данной Инструкции была опубликована в установленном порядке в городском еженедельнике «Диалог» №№ 38 (677), 39 (677) от 19.09.2003 года для общего сведения.   

В соответствии с п. 5.2 указанной Инструкции въезд граждан для временной пребывания на территории ЗАТО Северск согласовывается с отделом УФСБ. Въезд да временного пребывания на территории ЗАТО Северск разрешается в установленном порядке иногородним гражданам по производственным, служебным, коммерческим, социальным культурным и иным вопросам по мотивированным заявкам или письмам предприятий и организаций города или иногородних организаций (п.5.3 Инструкции).

Въезд по производственным, служебным, коммерческим, социальным, культурным и иным вопросам производится по мотивированным заявкам или письмам предприятий и организаций города или иногородних организаций при подтверждении необходимости въезда со стороны руководства принимающей организации и согласовании:

-           для подразделений СХК - с заместителями генерального директора СХК по принадлежности (в исключительных случаях по решению руководства ОФЗО и СП с последующим докладом заместителю генерального директора СХК по безопасности);

-           для строительно-монтажных организаций - с руководством этих организаций;

-           для предприятий и организаций ЗАТО Северск - с заместителями главы администрации по принадлежности или с санкции главы администрации и (или) его первого заместителя (п.5.16 Инструкции).

В силу п.п. 5.17-5.18 Инструкции разрешения на разовый въезд в ЗАТО лиц, сопровождающих продовольственные или промышленные товары, по коммерческим, спортивным, социально-культурным, туристическим, медицинским и иным вопросам производится по мотивированным заявкам или письмам предприятий и организаций ЗАТО Северск или иногородних организаций, если заинтересованными организациями назначено должностное лицо, ответственное за пребывание въезжающих в ЗАТО и их своевременный выезд из ЗАТО Северск. При этом заявка или письмо должны содержать следующие сведения о въезжающих: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, гражданство, имеет ли судимость, серия и номер паспорта, кем и когда выдан, где зарегистрирован (прописан); место работы, должность; цель приезда в город и на какой срок; наличие договора (контракта), его номер, срок действия; откуда приезжает, характеристика груза, марка и номер автотранспорта; указать № допуска, если имеется; фамилия, имя, отчество, место работы и должность сопровождающего и (или) ответственного за въезд и своевременный выезд.

Обращения Банка указанному порядку, предусмотренному Инструкцией, не соответствуют, какие-либо ссылки на Инструкцию, на предусмотренные ее пунктами конкретные обстоятельства для въезда, в заявках отсутствуют; указано в качестве цели въезда на исполнение сотрудниками должностных обязанностей, при этом необходимость исполнения сотрудниками Томского филиала должностных обязанностей на территории ЗАТО Северск не мотивирована; принимающая организация в заявках не указана; необходимость въезда такой принимающей организацией не подтверждена; сведений о целях приезда в отношении конкретных сотрудников и о том, на какой срок они приедут, также нет.

Таким образом, учитывая осуществление хозяйственной деятельности Томским филиалом ОАО «УРСА Банк» - дополнительный офис «Северский» без разрешения (согласования) федеральных органов исполнительной власти, при отсутствии мотивированных, в том числе с учетом п. 30 Положения «О порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии», Инструкции о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО Северск, на территории которого расположен Сибирский химический комбинат Министерства РФ по атомной энергии, заявок, а также при отсутствии подтверждения необходимости въезда со стороны принимающей организации, у администрации ЗАТО Северск отсутствовали основания для оформления разрешения - на временный въезд на территорию ЗАТО сотрудников ОАО «УРСА Банк».

Кроме этого, обращаясь в арбитражный суд с настоящим заявлением об оспаривании действий Банку было необходимо представить доказательства того, что действиями администрации ЗАТО Северск, выразившимися в отказе письмом от 18.12.2007 года № 01/6529 в оформлении разрешения на временный въезд на территорию ЗАТО Северск сотрудников Банка, нарушены принадлежащие ему права и интересы, основанные на законе.

В нарушении ст. 65, 200 АПК РФ Банком указанных доказательств не представлено.

Предпринимательская деятельность осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на свой страх и риск и на основе их волеизъявления. Доводы банка о необходимости выдачи значительному количеству сотрудников Банка пропусков на территорию ЗАТО Северск сроком на 1 год касаются не препятствий или запретов для осуществления деятельности организации, а именно экономической целесообразности, минимизации затрат на реализацию деятельности Банка, который считает экономически нецелесообразным, невыгодным введение в дополнительном офисе некоторых штатных единиц. При этом, данные доводы не учитывают особый режим на закрытых административно-территориальных образованиях, предполагающий