Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2014 по делу n А45-15760/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Федерации от 30.06.2004 N 323, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.

В силу пункта 1 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного Приказом Минздрава России от 13.12.2012 N 1040н, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности посредством организации и осуществления ведомственного контроля и внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами, организациями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

Согласно пункту 8.5 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденному приказом Минздрава России от 13.12.2012 N 1040н, территориальный орган в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и/или ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 12.11.2012 № 1152 «Об утверждении Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности» установлено - государственный контроль осуществляется посредством плановых и внеплановых документарных и (или) выездных проверок в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»  (далее - ФЗ-294).

Территориальным органом Управления Росздравнадзора было получено и принято к рассмотрению в соответствии статьей 9 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ  «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»,) письменное обращение председателя Новосибирского областного общественного фонда «Фонд защиты прав потребителей» Е.Б. Митрофанова с приложенной копией заключения комиссионной экспертизы № 8792.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что данное обращение с приложением содержало сведения о причинении вреда здоровью, а именно: Х.Е.В.  не  была  оказана медицинская помощь надлежащего качества, а именно несвоевременно поставлен верный диагноз, не выполнены в требуемом объеме диагностические исследования и не осуществлены необходимые лечебные мероприятия в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения Новосибирской области «Городская клиническая больница № 2»

На основании поступившего обращения юридического лица  было организовано проведение проверки в порядке, установленном статьей 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

В целях реализации возложенных полномочий за осуществлением контроля качества и безопасности медицинской деятельности Территориальным органом Управления Росздравнадзора был издан приказ о проведении внеплановой документарной проверки №457-Пр/13 от 08.07.2013 заявителя, подписанный Врио руководителя, заместителем руководителя Территориального органа M.B. Захаровой, с наличием полномочий на подписание.

Указанный приказ изготовлен в соответствии с утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» типовой формой с указанием всех необходимых сведений, предусмотренных частью 2 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

В пункте 8 Приказа о проведении внеплановой документарной проверки № 457-Пр/13 от 08.07.2013 года был указан перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проверки, в том числе медицинская документация Х.Е.В., согласно обращению о факте ненадлежащего оказания медицинской помощи.

Довод апелляционной жалобы о том, что заинтересованным лицом не доказано, что на проверку были представлены документы в отношении Х.Е.В.,  а не иной пациентки, отклоняется апелляционным судом, поскольку в материалы дела не представлено информации о невозможности идентификации пациента по основаниям наличия медицинской документации в отношении двух разных пациентов со схожими фамилиями (с разницей в написании в фамилии букв «е» и «ё») и совпадающими именем и отчеством.

В ходе проведения внеплановой документарной проверки у должностных лиц Территориального органа не возникло сомнений в достоверности, предоставленных документов.

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами Территориального органа, а также привлеченным внештатным экспертом по акушерству-гинекологии -  доктором медицинских наук, профессором,  заслуженным  врачом РФ, заведующим кафедрой акушерства и гинекологии медицинского факультета НГУ, заведующим лабораторией иммунологии репродукции Института Клинической Иммунологии СО РАМН, акушера-гинеколога высшей категории, члена Президиума Российского общества акушеров-гинекологов, Председателя Новосибирского общества гинекологов-эндокринологов, генерального директора  Новосибирской ассоциации «Планирования семьи» Н.М. Пасман были рассмотрены медицинские документы Х.Е.В.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии аккредитации Пасман Н.М. отклоняется апелляционной инстанцией как необоснованный, опровергающийся материалами дела.

Статьей 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ закреплено право юридического лица получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Однако, каких-либо вопросов, заявлений относительно содержания и оформления Приказа о проведении внеплановой проверки 457-Пр/13 от 08.07.2013 в адрес заинтересованного лица не поступало.

По результатам проверки должностными лицами Территориального органа был составлен акт проверки в двух экземплярах.

Как следует из материалов дела, в акте проверки от 05.08.2013 были указаны все сведения, установленные статьей 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, в том числе дата и номер распоряжения или приказа. В акте также было отражено, что акт составлен по результатам проверки доводов обращения председателя Новосибирского областного общественного фонда «Фонд защиты прав потребителей»  Е.Б. Митрофанова по факту оказания медицинской помощи Х.Е.В.

В акте проверки был отражен анализ медицинской документации Х.Е.В.,  а также указаны выводы комиссии, в том числе внештатного аккредитованного эксперта о наличии нарушений обязательных требований при оказании акушерско-гинекологической медицинской помощи.

Иного в материалы дела не представлено.

Судом установлено, что в предписании № 02-93 от 05.08.2013,  выданном по результатам внеплановой  документарной   проверки, установлен  перечень требований  об устранении нарушений. Данные требования сводятся к обеспечению соблюдения: - Приказа Минздрава РФ от 05.11.1998г. № 323 «Об отраслевых стандартах объемов акушерско-гинекологической помощи»; Приказа МЗ России от 25.09.2006 № 676 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с внематочной беременностью», Приказа Минздрава России 07.11.2012 № 589н «Об утверждении стандарта специализированной помощи при внематочной (эктопической) беременности. ч 1,7 статьи 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; Приказа Минздрава России от 12.11.2012г. № 572н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология» (за исключением использования вспомогательных репродуктивных технологий), действующего вместо Приказа МЗ и CP от 02.10.2009  № 808н «Об утверждении порядка оказания акушерско-гинекологической помощи»).

В связи с указанным, судебной коллегией отклоняется довод апелляционной жалобы об отсутствии ссылок на нормативные акты в выданном предписании, а так же о его неисполнимости.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением, установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Пунктом 1 части 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям относится, в том числе нарушения требований, предусмотренных частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона.

В пункте 4 части 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ также указано, что к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Материалами дела подтверждается, что проверка проведена без грубых нарушений требований, предусмотренных частью 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ, в связи с чем, судом обоснованно отказано в признании недействительными предписания от 05.08.2013, приказа от 08.07.2013, экспертной оценки.

Оценив имеющиеся в деле доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемые действия Управления и выданное им предписание  соответствуют положениям  Федерального  закона № 294-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции,  отмечает,  что содержание приказа Управления о проведении внеплановой выездной проверки от 08.07.2013 в отношении Учреждения отвечает требованиям, установленным статьёй 14  Федерального закона № 294-ФЗ; Акт, составленный по результатам проверки, проведенной в отношении Учреждения (включая экспертное заключение  как часть названного акта проверки), его форма и содержание соответствует требованиям, перечисленным в статье  16  Федерального закона № 294-ФЗ, нарушений, влекущих признание акта не имеющим доказательственного значения выявленных нарушений не установлено;  оспариваемое  предписание вынесено в рамках полномочий заинтересованного лица, с соблюдением установленной указанным Законом процедуры.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что в силу части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий, если они полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты и действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Таким образом, оспариваемый акт проверки от 05.08.2013, включая приложенное к нему экспертное заключение Пасман Н.М.,  не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, фиксирующим выявленные заинтересованным лицом в ходе проверки нарушения.

Сам по себе акт проверки не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемый акт проверки не носит характер ненормативного правового акта, возможность обжалования которого предусмотрена главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, т.к.  сам по себе акт проверки не порождает для Учреждения  каких-либо правовых, в том числе негативных последствий, а также не создает препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемые Учреждением действия должностных лиц по изданию как приказа №457-Пр/13 от 08.07.2013 о проведении внеплановой проверки, так и акта  проверки от 05.08.2013 и экспертной оценки  о соблюдении порядков и