Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2014 по делу n А27-9610/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и прекратить производство по делу

              СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки, 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                                 Дело №А27-9610/2013

02 апреля 2014 года

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2014 года

Полный текст постановления изготовлен 02 апреля 2014  года

Седьмой Арбитражный апелляционный суд  в составе

председательствующего Усаниной Н.А.

судей: Журавлевой В.А., Марченко Н.В.           

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Плешивцевой Ю.В. с использованием средств аудиозаписи 

при участии

от  Прокуратуры  Кемеровской области: Корнилов А.А. по доверенности от 08.08.2013г. (до перерыва), Фазульянова А.Б. по доверенности от 20.03.2014г.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу  Прокуратуры Кемеровской области на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 28 января 2014 года  по делу №А27-9610/2013

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Топкинский водоканал»

к Прокуратуре Кемеровской области

третье лицо: Управление Федеральной службы  по надзору в сфере  природопользования по Кемеровской области

о признании незаконным бездействия

                                                           У С Т А Н О В И Л:

Общество с ограниченной ответственностью «Топкинский водоканал» (далее - ООО «Топкинский водоканал», Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Прокуратуры Кемеровской области (далее - Прокуратура), выразившегося в отказе заявителю в принятии мер прокурорского реагирования к руководителю Управления Росприроднадзора по Кемеровской области, обязании устранить допущенные нарушения, направив в Управление Росприроднадзора по Кемеровской области требование о проведении внеплановой проверки исполнения общества с ограниченной ответственностью «Топкинский водоканал» требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов, условий недропользования, содержащихся в лицензиях, а также установленного порядка представления государственной отчетности.

Определением от 12.09.2013 производство по делу было приостановлено до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Кемеровской области по делу №А27-5104/2013.

Определением от 17.10.2013 производство по делу было возобновлено.

Определением от 19.12.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области (далее - Росприроднадзор, третье  лицо).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 28.01.2014г. заявленные требования удовлетворены, признано незаконным бездействие Прокуратуры Кемеровской области, выразившееся в отказе в принятии мер прокурорского реагирования к руководителю Управления Росприроднадзора по Кемеровской области, с возложением на  Прокуратуру Кемеровской области обязанности устранить допущенные нарушения, направив в Управление Росприроднадзора по Кемеровской области требование о проведении внеплановой проверки исполнения ООО «Топкинский Водоканал»  требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов, условий недропользования, содержащихся в лицензиях, а также установленного порядка представления государственной отчетности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Прокуратура в  поданной в Седьмой арбитражный апелляционный суд  апелляционной жалобе, ссылаясь на  не подведомственность спора суду, поскольку положения статей 27, 29 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, Федеральный Закон от 17.01.1992. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не относит  к подведомственности  арбитражного суда споры об оспаривании действия (бездействия) органов прокуратуры при исполнении ими представленных полномочий, просит решение суда отменить и прекратить производство по делу.

Росприроднадзор в представленном отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда отменить и производство по делу прекратить по основаниям не  осуществления ООО «Топкинский водоканал» деятельности и отсутствии у Росприроднадзора полномочий на проведение внеплановой проверки.

ООО «Топкинский водоканал» отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представило.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителей заявителя и третьего лица.

В судебном заседании, назначенном на 25.03.2014г. объявлялся перерыв  до 01.04.2014г.   

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке, установленном статьей 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва Росприроднадзора на нее, заслушав представителей Прокуратуры Кемеровской области,   исследовав материалы дела, суд  апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской  области подлежащим отмене с прекращением производства по делу.

Следуя материалам дела,  Кемеровской межрайонной природоохранной прокуратурой на основании обращения ООО «Топкинский водоканал» проведена соответствующая проверка, по результатам которой Кемеровским межрайонным природоохранным прокурором принято решение об отказе заявителю в принятии мер прокурорского реагирования к руководителю Управления Росприроднадзора по Кемеровской области о  не проведении в отношении ООО «Топкинский водоканал» внеплановой проверки.

Основанием для отказа явились обстоятельства не осуществления  ООО «Топкинский водоканал» деятельности по добычи подземных вод, соответственно, отсутствует угроза причинения вреда жизни, здоровья граждан, вреда окружающей среде, а значит, и основания для проведения органом государственного надзора внеплановой проверки в отношении данного Общества, равно как и для направления прокуратурой в орган надзора требования о проведении внеплановой проверки исполнения ООО «Топкинский водоканал» законодательства о недрах при осуществлении деятельности по добычи подземных вод.

Указанное решение обжаловано заявителем в прокуратуру Кемеровской области, последней  также не установлено  оснований для принятия мер прокурорского реагирования к руководителю Управления Росприроднадзора по Кемеровской области.

Посчитав указанное бездействие Прокуратуры незаконным Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим  заявлением.

Арбитражный суд, руководствуясь частью 1 статьи 65, частями 1, 3 статьи 198, частью 5 статьи 200 АПК РФ, со ссылкой на установленные вступившим  в законную силу судебным актом по делу №А27-5104/2013 обстоятельства того, что у Росприроднадзора имелись законные основания для проведения внеплановой проверки при наличии на то заявления юридического лица, бездействие которого свидетельствует о неисполнении возложенных на него законом контрольных полномочий, пришел к выводу о нарушении отказом Прокуратуры по основанию отсутствия угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде прав Общества на осуществление предпринимательской деятельности и несоответствии требованиям Федерального закона №294-ФЗ, Федеральному закону «О прокуратуре».

Между тем, судом не учтено следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статьей 27 АПК РФ предусмотрено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 2 и 5 части 1 статьи 29 АПК РФ установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом  отдельными государственными или иными  публичными  полномочиями,  должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;  другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В силу части 3 статьи 198 АПК РФ заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 №2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также принимать меры прокурорского реагирования, в том числе вносить представление об устранении нарушений закона; требовать  проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (пункт 1 статьи 22, пункт 1 статьи 27 Закона о прокуратуре).

Из анализа ном Закона о прокуратуре следует, что принятие мер прокурорского реагирования - право, но не обязанность прокурора;  обязательным условием реализации прокурором такого права является не только установление самого факта нарушения закона, но и нарушение прав гражданина, как следствие факта нарушения закона.

При этом, прокурор самостоятелен в выборе мер прокурорского реагирования.

Разрешение вопроса о том, подведомственно ли арбитражному суду заявление о признании действий (бездействия), зависит от его конкретного содержания и характера правоотношений, по поводу которых возник спор.

Из материалов дела следует, что предметом заявленных требований Общества  являлось незаконное бездействие Прокуратуры  Кемеровской области, выразившееся в отказе заявителя в принятии мер прокурорского реагирования к руководителю Управления Росприроднадзора по Кемеровской области.

Вместе с тем, требования об оспаривании действий (бездействия) Прокуратуры могут быть подведомственны арбитражному суду только в случае, если эти действия (бездействие) затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2 части 1 статьи 29 АПК РФ).

Суд первой инстанции, признавая незаконным бездействие прокурора, исходил из обстоятельств, установленных вступившим в законную силу судебным актом по делу №А27-5104/2013, в котором Прокуратура не участвовала,  судебный акт не содержит выводов применительно к действиям (бездействия) Прокуратуры.

Само по себе установление судебным актом по делу №А27-5104/2013   бездействия Управления Росприроднадзора, выразившееся в не проведении проверки соблюдения ООО «Топкинский водоканал» правил недропользования и условий лицензии, не может свидетельствовать о бездействии Прокуратуры  в непринятии определенной меры прокурорского реагирования, поскольку Прокуратурой рассмотрено обращение Общества и не установлено факта нарушения закона.

При этом, из судебного акта по настоящему делу не следует, какие права и законные интересы Общества нарушены Прокуратурой при рассмотрении обращения ООО  «Топкинский водоканал», дачи ответа  на обращение, что не  подтверждает доводы заявителя о бездействии, действие совершено, ответ на обращение дан, с учетом не оспаривания отказа в принятии мер прокурорского реагирования.

Вывод суда о нарушении Прокуратурой требований Закона №294-ФЗ не основан на нормах названного Закона, в силу абзаца 3 части 3 статьи 1 которого, положения данного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора, правосудия и проведении административного расследования.

В данном случае, учитывая, что действия (бездействие) Прокуратуры не создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности заявителя, а возникшие между сторонами правоотношения не носят экономического характера, и оспариваемым бездействием Прокуратура не возлагает на Общество незаконные обязанности в сфере предпринимательской деятельности, не нарушает права заявителя именно в области предпринимательской и иной экономической деятельности, следовательно, правовые основания для рассмотрения требований заявителя арбитражным судом отсутствуют.

Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации и Федеральный Закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не относят к подведомственности арбитражного суда споры об оспаривании действий (бездействия) прокуратуры при исполнении ей мер прокурорского реагирования.

Прокуратура осуществляет особый конституционный вид деятельности по надзору за соблюдением законодательства и не является участником экономической деятельности, в том числе, и в отношении Общества, не наделена распорядительными полномочиями при осуществлении надзора за соблюдением требований законодательства.

Законом о прокуратуре не предусмотрено право обжалования действий и решений прокурора в арбитражном суде. Законодательством, регулирующим деятельность органов прокуратуры и их должностных лиц, установлена подведомственность дел об обжаловании действий, бездействия, решений прокуроров суду общей юрисдикции.

Проверка законности и обоснованности, принятых прокуратурой решений является прерогативой вышестоящих прокуратур и судов общей юрисдикции (Определение Конституционного суда Российской Федерации