Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2014 по делу n А27-18060/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

проекта планировки территории и корректировки проекта межевания территории и их утверждения по результатам публичных слушаний.

В соответствии с положениями статьи 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.

Согласно статье 43 ГрК РФ подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков.

Таким образом, установление границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков не является основанием для отказа в обеспечении выбора земельного участка. Само по себе отсутствие градостроительной документации по планировке территории не препятствует выбору земельного участка, что следует из смысла пункта 2 статьи 31 ЗК РФ. При этом положительное градостроительное обоснование является достаточным для рассмотрения вопроса о размещении объекта строительства в отсутствие проекта планировки соответствующей территории. Целью разработки обоснования является формирование земельного участка для строительства, а случай разработки обоснования - отсутствие документации по планировке территории.

Распоряжением Администрации города Кемерово от 02.04.2009 № 1149 утвержден Регламент разработки, согласования и утверждения градостроительных обоснований в администрации города Кемерово (далее - Регламент).

В соответствии с пунктом 1.2 Регламента под градостроительным обоснованием понимается документация, обосновывающая размещение, функциональное назначение и характеристики градостроительного объекта, границы, условия транспортного обслуживания и инженерного обеспечения участка территории градостроительного объекта, иные необходимые меры по развитию, реконструкции, благоустройству участка территории градостроительного объекта и прилегающей к нему территории.

Градостроительное обоснование разрабатывается в случае отсутствия документации по планировке территории в виде отдельного документа или в составе схемы расположения земельного участка на кадастровой карте (плане) территории. Разработка градостроительного обоснования также является обязательной, если размещение, реконструкция градостроительного объекта меняет установленное функциональное назначение участка территории или квартала, установленное Правилами землепользования и застройки в городе Кемерово (пункт 1.3 Регламента).

Таким образом, согласованное и утвержденное градостроительное обоснование определяет назначение и место размещения объекта строительства, что требуется при осуществлении выбора земельного участка.

С учетом изложенного отказ администрации в выборе земельного участка в связи с отсутствием проекта планировки территории не соответствует приведенным нормам права, так как отсутствие проектов межевания земельного участка не является препятствием для выбора земельного участка в соответствии с пунктом 2 статьи 31 ЗК РФ.

Указанная позиция содержится в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 16.09.2010 № А27-796/2010 (Определением ВАС РФ от 09.12.2010 № ВАС-16070/10 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ в порядке надзора).

Кроме того апелляционным судом учитывается администрацией не были осуществлены какие-либо действия, направленные на осуществление мероприятий по выбору земельного участка заявителю, в том числе по определению возможных вариантов подходящего размещения объекта до принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства комплекса социального обслуживания.

На основании изложенного подлежит отклонению довод администрации о невозможности обеспечения выбора земельного участка при отсутствии утвержденного проекта планировки и внесения изменений в проект межевания территории.

Также основанием для отказа в выборе земельного участка в письме от 25.09.2013 № 06-02-05-02/1917 являлось нахождение испрашиваемого земельного участка в двух зонах, зоне  Ж 1 - жилой зоне с многоэтажными жилыми домами и О 1 – общественно-деловой зоне в соответствии с Правилами землепользования и застройки, что противоречит части 4 статьи 30 ГрК РФ.

В силу статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к определенным территориальным зонам.

На основании пункта 2 статьи 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Как следует из пункта 4 статьи 85 ЗК РФ, земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования.

В части 4 статьи 30 ГрК РФ также закреплено правило о том, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как следует из материалов дела, общество в комитет обращалось с заявлением о выборе земельного участка ориентировочной площади, который еще не сформирован и не поставлен на кадастровый учет, следовательно, вопрос о формировании одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, в рассматриваемом случае не ставится, соответственно, часть 4 статьи 30 ГрК РФ не применяется.

Кроме того апелляционным удом при рассмотрении настоящего дела учитывается следующее.

В соответствии с пунктами 1 и 4 части 1 и пунктом 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Границы территориальных зон могут устанавливаться, в том числе, по границам земельных участков.

В статье 33 Правил землепользования и застройки определено, что Ж 1 - жилая зона с многоэтажными жилыми домами. Зона многоэтажной жилой застройки (5 - 25 этажей) с размещением многоквартирных домов (секционных, точечных), общежитий, зданий многофункционального использования с жилыми помещениями и встроенными объектами обслуживания населения, а также отдельно стоящих, пристроенных объектов социального, культурного, коммерческого, делового и коммунально-бытового обслуживания населения микрорайона и жилого района.

Размещение отдельно стоящих, пристроенных объектов, указанных в перечне основных видов разрешенного использования и условно разрешенных видов использования, возможно при наличии резервных территорий в границах территориальной зоны.

Один из условно разрешенных видов использования жилой зоны Ж 1 является - отдельно стоящие комплексы бытового и социального обслуживания населения микрорайонного и районного обслуживания (библиотеки, отделения связи, почтовые отделения, междугородные переговорные пункты, фотосалоны, транспортные агентства по сервисному обслуживанию населения (кассы по продаже билетов, менеджерские услуги и др.), фирмы по предоставлению услуг сотовой связи, жилищно-эксплуатационные организации, отделения и участковые пункты полиции, кредитные учреждения, нотариальные и адвокатские конторы, центры по предоставлению полиграфических услуг (ксерокопии, ламинирование, брошюровка и др.), туристические агентства и др.).

Статьей 34 Правил землепользования и застройки установлена общественно-деловая зона О 1 - зона обеспечения функций общественного обслуживания населения с возможностью размещения административных объектов федерального, регионального, городского и местного значения, научно-исследовательских учреждений, финансовых, культурных, развлекательных, социальных, религиозных, коммунальных, коммерческих объектов многофункционального назначения, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, а также объектов обслуживающих видов использования, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

Одним из основных видов разрешенного использования зоны О 1 является - отдельно стоящие комплексы бытового и социального обслуживания населения районного и городского значения (библиотеки, отделения связи, почтовые отделения, междугородные переговорные пункты, фотосалоны, транспортные агентства по сервисному обслуживанию населения (кассы по продаже билетов, менеджерские услуги и др.), фирмы по предоставлению услуг сотовой связи, жилищно-эксплуатационные организации, отделения, кредитные учреждения, нотариальные и адвокатские конторы, центры по предоставлению полиграфических услуг (ксерокопии, ламинирование, брошюровка и др.), туристические агентства и др.).

Таким образом, отличие градостроительных регламентов территориальных зон Ж 1 и О 1 в отношении такого вида разрешенного использования как «отдельно стоящие комплексы бытового и социального обслуживания населения» является условно разрешенный вид использования в территориальной зоне Ж 1 и основной вид разрешенного использования в территориальной зоне О 1, а также микрорайонное и районное обслуживание и районное и городское значение, соответственно.

При этом общество в заявлении от 13.12.2012 указало, что в комплексе социального обслуживания населения будут оказываться услуги, предусмотренные ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг».

Как следует из заключения ООО «А-Проект Кемерово-ПСК» (разработчика Правил землепользования и застройки) от 06.12.2013 в области градостроительства и землеустройства, в Правила землепользования и застройки включен такой вид разрешенного использования, как отдельно стоящие комплексы бытового и социального обслуживания населения микрорайонного и районного обслуживания. Строительство комплексов социального обслуживания градостроительными регламентами для территориальной зоны Ж 1 предусмотрен в качестве условно разрешенного использования, при этом при разработке Правил землепользования и застройки виды деятельности были прописаны как примерный перечень для разъяснения, что собой представляют комплексы бытового и социального обслуживания.

Кроме того перечень возможных видов деятельности в комплексе социального обслуживания населения, указанный в качестве примера в Правилах землепользования и застройки не является исчерпывающим.

Согласно ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг» в комплексе социального обслуживания населения могут быть предусмотрены следующие виды деятельности:

- социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту;

- социально-медицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан;

- социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе);

- социально-педагогические, направленные на профилактику отклонения в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей;

- социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня;

- социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан.

Таким образом, администрация необоснованно указала в письме от 25.09.2013 № 06-02-05-02/1917, что вид разрешенного использования земельного участка включает в себя комплекс (набор функций) в котором присутствуют объекты торговли, объекты бытового обслуживания, объекты социального обслуживания, в связи с чем размещение комплексов социального обслуживания населения не предусмотрено.

Апелляционный суд считает, что ссылка общества в заявлении о выборе земельного участка на размещение комплекса социального обслуживания населения является достаточным указанием назначения объекта в соответствии с пунктом 1 статьи 31 ЗК РФ, поскольку иных специальных требований к назначению объекта данная статья не содержит и не предусматривает указание конкретных видов услуг в заявлении о выборе земельного участка. Согласно данному пункту статьи 31 ЗК РФ все то, что должно быть в заявлении, общество указало, а именно - назначение объекта; - предполагаемое место его размещения; - обоснование примерного размера земельного участка; - испрашиваемое право на земельный участок.

Коме того помимо указания назначения объекта общество в заявлении привело ссылку на ГОСТ Р 52143-2003, в соответствии в которым в комплексе социального обслуживания населения будут оказываться услуги.

В связи с изложенным подлежат отклонению доводы апеллянтов о том, что общество в заявлении о выборе земельного участка не обозначило конкретный перечень услуг, в связи с чем размещение комплексов социального обслуживания не предусмотрено в качестве условно разрешенного