Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2009 по делу n 07АП-809/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

перевозок, о нарушении Правил пас­сажирских перевозок и Эталона подвижного транспортного средства;

3. Определение размеров ежемесячного бюджетного финансирования убытков ис­полнителей пассажирских перевозок от эксплуатации транспорта на линии в соответствии с фактическими выполненными объемами транспортной работы в пределах средств, пре­дусмотренных бюджетом города, анализ и статистическая отчетность по пассажирским перевозкам, разработка планов, организация и выполнение мероприятий гражданской обороны и антитеррористических мероприятий автотранспортной службы города.

Из муниципального контракта от 05.02.2008 года № 15к/2008 следует, что в обязанности МП «УЕЗТУ» входит: осуществление оперативного контроля фактически выполненных объемов транспортной работы на городских и пригородных маршрутах пассажирского транспорта; осуществление контроля за состоянием остановочных пунктов; осуществле­ние текущего содержания и охраны объектов муниципальной собственности, составляю­щей инфраструктуру городского пассажирского транспорта (п. 3.1.3. контракта); осущест­вление контроля за техническим состоянием средств рекламы на городском пассажирском транспорте, и в случае выявления фактов несоответствия установленным нормам, доведе­ние до сведения Заказчика в кратчайшие сроки (п. 3.1.9.); осуществление контроля за со­ответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, слежение за разме­щением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах данных транспортных средств (пункт 3.1.10.).

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, по­становлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»

Пунктом 7 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и относится к вопросам местного значения.

В соответствии с п. 6 ст. 72 Закона от 06.07.1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» городская администрация руководит транс­портными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственно­сти; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населе­ния предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспорт­ного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления.

Исходя из общих принципов права и законодательной терминологии контроль – это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований.

Контрольными функциями являются установление определенных требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозочную деятельность, требований к самому процессу оказания услуги, проверка их соблюдения и, соответственно, наложение штрафных санкций за невыполнение.

Обязательные требования к перевозочной деятельности в г. Кемерово зафиксированы в документе, утвержденном начальником управления жизнеобеспечения городского хозяйства В. И. Вильчиковым 21.06.2004 года - «Эталон (стандарт) пассажирского транспортного средства об­щего пользования г. Кемерово».

Согласно п. 1.1. настоящий Эталон разработан в соответствии с Правилами органи­зации пассажирских перевозок на транспорте общего пользовании, Правилами техниче­ской эксплуатации транспортных средств, Правилами дорожного движения, распростра­няется на все виды транспортных средств общего пользования, выполняющих все виды перевозок пассажиров в г. Кемерово и на его пригороде.

Настоящий Эталон обязателен для выполнения всеми водителями и владельцами пассажирских транспортных средств и является обязательным элементом для договорных отношений между администрацией города и транспортными предприятиями, выполняю­щими пассажирские перевозки (п. 1.2 Эталона).

За невыполнение требований настоящего Эталона владельцы транспортных средств, водители и кондуктора несут ответственность, установленную Договором между исполнителем пассажирских перевозок и Администрацией города на основании Акта про­верок (приложение № 1, п. 1.3 Эталона).

Пунктом 1.4. Эталона установлено, что контроль за выполнением настоящего Эта­лона возложен на органы городского (муниципального) контроля транспортной деятель­ности.

Фактически Эталон применяется в рамках договорных отношений между админи­страцией и перевозчиком, что следует из представленных в материалы дела доказательств и не оспаривается сторонами.

В действующих договорах на перевозку пассажиров, заключенных между админи­страцией города и перевозчиком, включены условия об ответственности перевозчика за нарушение требований Эталона ПТС (договоры на перевозку пассажиров от 16.01.2007 года № 19, от 17.01.2007 года № 20, от 09.01.2007 года № 1, от 04.12.2006 года № 252 с дополнительными со­глашениями).

Из материалов дела следует, что деятельность по проверке (контролю) перевозчиков исключительно и в полной мере осуществляет МП «УЕЗТУ» в соответствии с техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью муниципального контракта. Соблюдение перевозчиками требований Эталона ПТС контролируется путем про­ведения третьим лицом соответствующих проверок.

Данный факт подтверждается актами проверки исполнения договорных условий пассажирских перевозок и соблюдения «Эталона» ПТС от 30.01.2008 года № 405 (маршрут 10Т гос. номер АК 814), от 16.01.2008 года № 169 (маршрут 127Т гос. номер АН 087), от 16.01.2008 года (маршрут 127Т гос. номер х159ох), от 30.01.2008 года № 404 (маршрут 10Т гос. номер 9451 РУ), от 02.11.2007 года № 4136 (маршрут 45Т гос. номер р 960 нн), от 18.02.2008 года № 809 (мар­шрут 27Т гос. номер х492 им), прилагаемым к акту проверки перечнем нарушений Правил пассажирских перевозок и «Эталона» ПТС, квитанциями к приходному кассовому ордеру, чеками ККТ об оплате предпринимателями штрафа.

Акты проверки утверждены начальником МП «УЕЗТУ», штраф взыскивался МП «УЕЗТУ».

Таким образом, как правомерно указано судом первой инстанции, Администрация города Кемерово, возложив на МП «УЕЗТУ» функции по контролю за работой транспортных предприятий, наделило муниципальное предприятия функциями и правами органа местного самоуправления, что не соответствует положени­ям п. 6 ст. 72 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

При этом доводы апелляционной жалобы в части того, что в основу решения суда положены доводы ответчика, не основанные на нормах права, являются необоснованными и не соответствуют материалам дела.

В решении антимонопольного органа и решении суда первой инстанции приведены ссылки на ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 6 ст. 72 Федерального закона от 06.07.1991 года «1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», из которых следует, что организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления; ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме того, суд первой инстанции правомерно отклонил доводы администрации города Кемерово о том, что включение в договор на перевоз­ку пассажиров требований по соблюдению Эталона ПТС и ответственности за несоблю­дение его носит гражданско-правовой характер и не противоречит нормам действующего законодательства.

Осуществление контроля за выполнением требований Эталона предполагают от­ношения на уровни власти - подчинения, характерные для административных правоотно­шений.

Данные правоотношения возникают между перевозчиками и контролирующим ор­ганам, правами которого наделено МП «УЕЗТУ», по вопросам соблюдения установлен­ных Эталоном требований к перевозчикам, которые не охватываются действием граждан­ского законодательства. Такие отношения по своему содержанию являются администра­тивными.

Более того, на момент утверждения начальником управления жизнеобеспечения городского хозяйства В. И. Вильчиковым Эталона ПТС действовало Положение об управлении жиз­необеспечения городского хозяйства администрации города Кемерово, утвержденного по­становлением Главы города Кемерово от 03 мая 2001 года № 63.

В соответствии с п. 4.6 данного Положения начальник управления вправе издавать правовые акты по вопросам деятельности Управления и подведомственных предприятий и учреждений только в форме распоряжений, то есть правовые акты, носящие характер текущих, админи­стративно-распорядительных указаний.

Между тем, заместитель Главы города, начальник УЖГХ администрации г. Кеме­рово В. И. Вильчиков 21.06.2004 года утвердил документ, содержащий общеобязательные пра­вила, то есть с превышением полномочий единолично утвердил нормативный правовой акт, обеспечиваемый административно-контрольными методами и штрафными санкциями за его невыполнение, согласовав его с начальником МП «УЕЗТУ» и директорами других транспортных предприятий.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправле­ния или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное примене­ние и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоот­ношения, предусмотренные актом.

Эталон (стандарт) пассажирского транспортного средства общего пользования об­ладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку им установлены право­вые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Данным правовым актом нормативно урегули­рованы отношения, связанные с оборудованием, санитарным состоянием транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров, а также правила пассажирских перево­зок.

Текст данного документа определенно свидетельствует о распространении его правил на неопределенный круг лиц, обязательности его исполнения всеми субъектами маршрутных перевозок автомобильным транспортом в г. Кемерово

Таким образом, в рамках реализации Эталона на МП «УЕЗТУ» возложен   бе6спеченный штрафными санкциями контроль транспортной деятельности, что противоречит п. 6 ст. 72 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и ущемляет интересы перевозчиков, непосредственный же способ исполнений данной функции, а именно, с применением спутниковой радионавигационной системы управления пассажирскими перевозками, правового значения не имеет.

Следовательно, поскольку Эталон принят должностным лицом с превышением полномочий, на­рушает интересы хозяйствующих субъектов, предписание об отмене Эталона выданное Ад­министрации города Кемерово является правомерным.

Как было указано выше, п. 3.1.9, 3.1.10 муниципального контракта от 15.02.2008года № 15к/2008 предусмотрены обязанности МП «УЕЗТУ» по контролю за техническим состоянием средств рекламы на городском пассажирском транспорте и контролю за соответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, за размещением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах транспортных средств.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13.03.2006 года № 38-ФЗ «О рек­ламе» законодательство Российской Федерации о рекламе состоит настоящего Федераль­ного закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона ФЗ «О рекламе» данный федеральный закон применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере рекламы установлены фе­деральным законодательством и касаются особенностей распространения наружной рек­ламы.

К компетенции органов местного самоуправления относится установление единых требований к средствам наружной рекламы в пределах территории муниципального обра­зования; контроль за размещением и эксплуатацией средств наружной рекламы; опреде­ление порядка и условий использования объектов муниципальной собственности для рас­пространения наружной рекламы.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «О рекламе» установка реклам­ной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конст­рукции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владель­ца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления, муниципального района или органом местного само­управления городского округа, на территории которых предполагается осуществить уста­новку рекламной конструкции.

Контроль за размещением, контроль технического состояния иных средств рекла­мы, в том числе рекламы на городском пассажирском транспорте, к компетенции органов местного самоуправления не относится.

Требования к рекламе на транспортных средствах и их использованием установле­ны ст. 20 Федерального закона «О рекламе».

Размещение, обновление рекламы (с использованием транспортных средств) зако­нодателем оставлено полностью на усмотрение заинтересованных лиц, непосредственно участвующих в распространении рекламы (рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей).

В соответствие с ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О рекламе» государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе осуществляется антимонопольным органом.

Тем не менее, «Эталоном (стандартом) пассажирского транспортного средства об­щего пользования г. Кемерово» от 21.06.2004 года установлена императивная, обеспеченная штрафными санкциями, обязанность перевозчиков и владельцев транспортных средств согласовывать размещение рекламы внутри и на бортах транспортного средства с МП «УЕЗТУ».

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному