Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2014 по делу n А45-5375/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

            Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

            Вместе с тем, по мнению апелляционного суда, антимонопольным органом в нарушение статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ не доказаны нарушения Управлением законодательства о защите конкуренции.

            В соответствии с пунктом 1 Положения «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (далее-Положение №401), Положения «О Сибирском управлении Ростехнадзора», утвержденного приказом Ростехнадзора от 12.12.2012 №721 (далее-Положение №721) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей).

            Как правильно указал суд первой инстанции, Ростехнадзор является органом федерального государственного энергетического надзора, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, в том числе контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (п. 5.3.1.6 Положения №401, п.4.2.3 Положение №721).

            Порядок исполнения государственной функции Ростехнадзором и его территориальными органами по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований безопасности в электроэнергетике регламентирован в Административном регламенте по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в энергетике), утвержденным Приказом Минприроды России (Министерства природных ресурсов и экологии РФ) от 28.04.2010 N 131 (далее-Административный регламент №131).

            Пунктом 2 Административного регламента № 131 исполнение государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике) осуществляется, в том числе в соответствии с Правилами технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденными приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 13 января 2003 года N 6 (далее – Правила №6).

            В соответствии с пунктами 1.4.35, 1.4.36 Правил №6, комиссии органов госэнергонадзора для проверки знаний могут создаваться при специализированных образовательных учреждениях (институтах повышения квалификации, учебных центрах и т.п.). Они назначаются приказом (распоряжением) руководителя органа госэнергонадзора. Члены комиссии должны пройти проверку знаний в органе госэнергонадзора, выдавшем разрешение на создание этой комиссии. Председателем комиссии назначается старший государственный инспектор (государственный инспектор) по энергетическому надзору.

           Согласно пункта 1.4.19. Правил №6 проверка знаний работников подразделяется на первичную и периодическую (очередную и внеочередную). Первичная проверка знаний проводится у работников, впервые поступивших на работу, связанную с обслуживанием электроустановок, или при перерыве в проверке знаний более 3 лет; очередная - в порядке, установленном п.1.4.20; а внеочередная - в порядке, установленном в п.1.4.23 Правил №6.

            Пункт 1.4.23 Правил №6 содержит перечень оснований для проведения внеочередной проверки знаний, одним из них является - требование органов государственного надзора.

            Согласно п. 1.4.25 Правил №6 внеочередная проверка, проводимая по требованию органов государственного надзора и контроля, а также после происшедших аварий, инцидентов и несчастных случаев, не отменяет сроков очередной проверки по графику и может проводиться в комиссии органов госэнергонадзора.

            Таким образом, из анализа указанных федеральных и ведомственных нормативных актов следует, что образовательные заведения (учебные центры) осуществляют подготовку (переподготовку) специалистов по программам, связанным с безопасностью обслуживания электроустановок. При этом проверка знаний является функцией Ростехнадзора и его подразделений.

            Управление Ростехнадзора вправе (но не обязано) создавать при специализированных учебных центрах комиссии органов госэнергонадзора для проверки знаний.

            Данные комиссии создаются для выполнения функций Ростехнадзора и их наличие или отсутствие при учебном центре не может влиять на коммерческую деятельность центров в сфере образования.

            Как следует из материалов дела, на основании обращений учебных центров Сибирским управлением Ростехнадзора созданы комиссии по проверки знаний норм и правил работы в энергоустановках на территории Новосибирской области при следующих учебных центрах: Государственное автономное образовательное учреждение Новосибирской области «Новосибирский областной учебный центр», Федеральное бюджетное учреждение «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Сибирскому федеральному округу», Некоммерческое образовательное учреждение «Учебно-образовательный энергетический центр».

            В соответствии с предоставленным правом в целях исполнения государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике Управлением Ростехнадзора было принято решение о проведении внеочередной проверки знаний у членов комиссии по проверкам знаний сотрудников учебных центров в комиссии Сибирского управления Ростехнадзора, в том числе членам комиссии НОУ «Энергоцентр», ФБУ «ЦЛАТИ по СФО», ГАОУ НСО «Новосибирский областной учебный центр», в связи с чем, учебным центрам предложено представить данные о членах комиссии для переиздания приказов о назначении комиссии и необходимости пройти внеочередную проверку знаний в комиссии Ростехнадзора.

            В связи с увольнением начальника Новосибирского отдела по надзору в электроэнергетике Сибирского управления Ростехнадзора, являющегося председателем комиссии по проверке норм и правил работы в электроустановках и необходимостью внесения изменений в состав комиссий, приказы о составе комиссий Сибирского управления Ростехнадзора в области государственного энергетического надзора по проверке знаний норм и правил работы в электро - и теплоустановках на территории Новосибирской области отменены и утратили силу с 30 августа 2013года.

            Письмами, направленными в Сибирское управление Ростехнадзора (исх. 114 от 17.09.2013г и исх. №119 от 10.10.2013г.) НОПУ «Межрегиональный учебный центр» направило запрос о разъяснении возможности организации совместной комиссии по проверки знаний норм и правил работы на электро- и теплоустановках.

            Проверки знаний кандидатов в члены комиссии органы Ростехнадзора не обязаны проводить при создании всех комиссий, они могут проводиться выборочно, на основании планов работы государственного органа либо в связи с особыми обстоятельствами (изменение состава комиссии, поступление жалоб, увеличение аварийных ситуаций и т.п.).               Данная практика проведения контрольных проверок свойственна всем государственным органам. Органы антимонопольной службы не могут выдавать предписания, регламентирующие (обязывающие или запрещающие) проведение контрольных мероприятий в целях выполнения государственных функций.

            Указанное не противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку вопросы создания, периода деятельности комиссий по проверки знаний, не регулируются, в целях оценки уровня знаний претендентов в члены совместных комиссии, Сибирским управлением Ростехнадзора в ряде случаев проводились внеочереденые проверки знаний кандидатов в члены комиссии.

            Полномочия по проведению внеочередной проверки знаний относятся к компетенции Ростехнадзора и предусмотрены Правилами технической эксплуатации электроустановок потребителей (утв. Приказом Министерства энергетики РФ от 13.01.2003г. № 6).

            Доводы антимонопольного органа о том, что поскольку порядок создания комиссий при специализированных образовательных учреждениях не установлен, вопреки мнению суда отсутствует нормативно-правовой акт, на основании которого Управление создает такие комиссии, не принимается судебной коллегией, поскольку как ранее изложено, в соответствии с пунктами 1.4.35, 1.4.36 Правил №6, комиссии органов госэнергонадзора для проверки знаний могут создаваться при специализированных образовательных учреждениях (институтах повышения квалификации, учебных центрах и т.п.), при этом как правомерно указал суд первой инстанции действующим федеральным законодательством не регулируются вопросы создания и периода деятельности комиссий по проверки знаний.

            Таким образом, доводы апелляционной жалобы судебная коллегия признает необоснованным, поскольку в данном случае отсутствует нормативно-правовой акт регулирующий именно период деятельности таких комиссий, при этом создание их предусмотрено Правилами № 6 и не запрещено действующим законодательством. 

            Ссылки апеллянта на то, что требование Сибирского управления Ростехнадзора к НОПУ «Межрегиональный учебный центр» о проведении внеочередной проверки знаний норм и правил работы в электроустановках у кандидатов в члены комиссии ставит его в неравное положение по сравнению с другими учебными центрами - хозяйствующими субъектами, которым такое условие при создании указанных комиссий не ставилось, и тем самым ограничивает конкуренцию между учебными центрами, обоснованно отклонены судом первой инстанции.

            Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, следовательно, исходя данного определения, конкуренция возможна только на рынке. Вместе с тем, суд апелляционной инстанции соглашается, что осуществления государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (проверка знаний, создание комиссии) не является рынком в смысле Федерального закона № 135-ФЗ.

            Довод апелляционной жалобы о том, что данный вывод суда ошибочен, поскольку созданием такой комиссии созданы дискриминационные условия для других образовательных учреждений, так как такое требование предъявлено только к НОПУ «Межрегиональный учебный центр», суд апелляционной инстанции не принимает, так как исполнение государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике Сибирским управлением Ростехнадзора, осуществляется с целью повышения состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий, пожаров, производственного травматизма и других негативных явлений путем вменения предусмотренных законодательством мер предупреждения, пресечения и ответственности.

            Представленные в материалы дела доказательства не позволяют установить каким образом создание Сибирским управлением Ростехнадзора комиссий по проверке знаний норм и правил на базе одних учебных центров и не создание такой комиссии на базе других центров повлияло или могло повлиять на конкурентоспособность хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарном рынке по обучению и повышению квалификации, иные сведения, к совокупности которых можно бы проанализировать и оценить вывод антимонопольного органа о том, что рассмотренное действие заявителя привело или могло привести ограничению конкуренции, в материалах дела отсутствуют.

            УФАС по Новосибирской области в оспариваемом решении не только не указано, в чем выразилось ограничение конкуренции хозяйствующих объектов, осуществляющих деятельность на товарном рынке по обучению и повышению квалификации, но и не установлена причинная связь между совершенными действиями и наступившими (могущими наступить) последствиями, следовательно, решение в данной части не мотивированно.

            Вместе с тем, для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ необходимо установить: - факт совершения компетентным органом запрещенных законом действий; - то, что такие действия привели либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; - в-третьих, причинную связь между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

            Как следует из материалов дела, и не опровергнуто соответствующими доказательствами, все учебные центры, независимо от создания в них комиссий по проверке знаний, вели образовательную деятельность. Проверка знаний норм и правил работы в электроустановках проводится в действующей комиссии Сибирского управления Ростехнадзора.

            При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о том, что из буквального толкования части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ следует, что необходимо установить лишь то, что такие последствия могут наступить признается судебной коллегией основанным на ошибочном толковании норм права.

            Законодательство о защите конкуренции призвано регулировать законные рыночные отношения - экономические отношения, складывающиеся между производителями, продавцами, покупателями, потребителями товаров и услуг, органами государственного и муниципального управления в условиях ориентации на выгоду, экономической независимости хозяйствующих субъектов, рыночного ценообразования, конкуренции.

            В данном случае, антимонопольный орган не доказал, что действия Управления в создании учебной комиссии повлекли наступление конкретных негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на указанном рынке.

            Поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» подпадают не любые решения и действия публичных органов власти, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к