Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2014 по делу n А67-1618/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

правовых актов соответствующего органа местного самоуправления. Порядок определения средств массовой информации для официального опубликования (обнародования) или иного распространения муниципальных правовых актов и иной официальной информации органа местного самоуправления, а также способов такого опубликовании (обнародования) или иного распространения утверждается муниципальным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления.

Судом установлено, что данное Постановление опубликовано в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» (№8 от 27.02.2014), учрежденным Постановление Мэра города Томска от 13.02.2006 № 66 для официального опубликования муниципальных правовых актов Города Томска, распоряжений и приказов руководителей органов администрации Города Томска, информации о размещении муниципального заказа Города Томска и иной официальной информации (т.д. 1 л.д. 87-89).

Учитывая изложенное, суд правомерно указал, что   оспариваемое Постановление № 151 от 26.02.2014 г. вынесено уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной формы правового акта; а также опубликовано в предусмотренном действующим законодательством порядке.

При этом, как указано выше, в соответствии с п. 1.1 Положения о комиссии по землепользованию и застройке, утвержденного 29.02.2008 г. № 125, Комиссия является постоянно действующим совещательным органом при Мэре г. Томска.

Учитывая изложенное, на основании перечисленных выше нормативных актов, вопреки доводам апелляционной жалобы относительно отсутствия основания принятия оспариваемого постановления при отсутствии общественно значимой  проблемы оценка целесообразности вынесения вопроса на публичные слушания (решение которого без проведения публичных слушаний невозможно), входит в полномочия органов местного самоуправления и осуществляются ими самостоятельно.

Апеллянт ссылается на то, что оспариваемое постановление принято исключительно как инструмент препятствия осуществления юридическим лицом своей деятельности, а равно на отсутствие у административного органа соответствующих полномочий по принятию решения об изменении статуса земельного участка, находящегося в частной собственности, что признается судом апелляционной инстанции несостоятельным.

Публичные слушания являются институтом, призванным обеспечить реализацию принципа учета мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности и  преследуют своей целью выявить не только коллективное мнение, но и ясно выраженное расхождение во мнениях, имеющих коллективный характер, в том числе не только вы­работать рекомендации по общественно значимым вопросам, но и получить общественную оценку правового акта. Федеральный законодатель, дабы устранить излишнюю дискреционность властных полномочий, установил перечень случаев, когда проведение публичных слушаний является обяза­тельным и не зависит от усмотрения тех или органов власти или должностных лиц.

В частности, проекты о внесении изменений в генеральные планы и в правила землепользова­ния и застройки подлежат обязательному обсуждению на публичных слушаниях (ч.1 ст.28, ч. 12 ст.31, ч.1 ст.ЗЗ Градостроительного кодекса РФ). В данном случае сами по себе проекты о внесении изме­нений в генеральный план и в правила землепользования и застройки (независимо от их содержания) расцениваются законодателем как значимые обстоятельства, которые обязательно должны пройти процедуру общественного обсуждения.

Таким образом, само по себе наличие проекта о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе ул. Красноармейской является общественно-значимым вопросом, по которому должны были состояться публичные слушания.

При этом, судом апелляционной инстанции учитывается следующее.

В соответствии с п.1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно п.2 ст. 1 ГрК РФ, установление функциональных зон является составной частью деятельности по территориальному планированию. В свою очередь, функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5 ст.1 ГрК РФ). В соответствии с п.3 ч.1 ст. 18 ГрК РФ, генеральные планы городских округов отнесены к документам территориального планирования муниципальных образований.

Согласно ст.23 ГрК РФ, которая устанавливает требования к содержанию генерального плана городского округа (в действующей редакции), в настоящее время такой генеральный план должен содержать: карту функциональных зон городского округа (п.4 ч.3); параметры функциональных зон (п.2 ч.4).

Одним из основных предназначений функционального зонирования является создание основы для установления территориальных зон в рамках иного муниципального нормативного правого акта - правил землепользования и застройки (согласно п.8 ст.1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются, в том числе, территориальные зоны). Так, согласно п.2 ч.1 ст.31 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Согласно п.6 ст.1 ГрК РФ, градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которыми, в свою очередь, устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.9 ст.1 ГрК РФ).

Содержание правил землепользования и застройки регламентировано ст. 30 ГрК РФ. В их состав, в том числе, входит карта градостроительного зонирования, на которой отображены границы территориальных зон.

Как следует из положений, предусмотренных п.26 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», п.1, 3 ч.3 ст. 8 ГрК РФ, утверждение генерального плана городского округа, а также утверждение правил землепользования и застройки являются полномочиями органов местного самоуправлению по решению вопросов местного значения. В соответствии с ч. 17 ст.24, ч.1 ст. 33 ГрК РФ, изменение генерального плана и правил землепользования и застройки осуществляется в том же порядке, что и их утверждение, и, соответственно, также является полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данные полномочия органы местного самоуправления осуществляют как органы власти, а не как хозяйствующие субъекты, соответственно принятые во их исполнение акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и всеми лицами (ст.7 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ).

Таким образом, исходя из конституционных принципов органы местного самоуправления самостоятельны как в решении вопроса функционального зонирования территории (в рамках деятельности по утверждению и изменению генерального плана), так и в решении вопроса территориального зонирования (в рамках деятельности по утверждению и изменению правил землепользования и застройки). Данная самостоятельность ограничена только требованиями закона и не связана волеизъявлением сторонних лиц, а также позволяет охватывать при решении указанных вопросов всю территорию соответствующего муниципального образования, а не только ту территорию, на которой отсутствуют земельные участки, находящиеся в частной собственности. Как уже было указано, требования к порядку принятия и содержанию генерального плана и правил землепользования и застройки установлены ГрК РФ (ст.23, 24, 31-34), однако они никак не связывают решение вопросов по функциональному и территориальному зонированию с наличием либо отсутствием прав юридических лиц на земельные участки.

Более того, согласно п.2 ст.7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Именно в рамках институтов функционального и территориального зонирования, установленных ГрК РФ, определяется правовой режим и разрешенное использование земельных участков. Поскольку функциональное и территориальное зонирование отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, решение ими вопросов по установлению и изменению функциональных и территориальных зон само по себе не является нарушением прав собственников земельных участков, в отношении которых устанавливается (изменяется) правовой режим, а является лишь необходимым элементом установления содержания и нормативных пределов данного права.

Как указано в п.2 ст.7 ЗК РФ, правообладатели земельных участков не обладают абсолютной свободой в реализации своего права на использование участка, а лишь вправе выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий. То есть собственники земельных участков не вправе самостоятельно устанавливать разрешенное использование земельных участков, а вправе лишь выбирать отдельные виды использования из разрешенных в установленном порядке в рамках зонирования территории. Кроме того, в соответствии с пп.2 п.1 ст.40 ЗК РФ, собственник земельного участка вправе использовать свой земельный участок не полностью по своему усмотрению, а в соответствии с разрешенным использованием. Соблюдение разрешенного использования является обязанностью правообладателей земельных участков (ст.42 ЗК РФ). Данные положения земельного законодательства являются одним из главных основ соблюдения основного принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп.8 п.1 ст.1 ЗК РФ).

Таким образом, полномочия по решению вопросов об установлении (изменении) функциональных и территориальных зон принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими на основании и в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства применительно ко всей территории муниципального образования (независимо от того, находятся ли земельные участки в частной собственности или нет). Данные полномочия осуществляются для установления правового режима земель и объектов капитального строительства, то есть видов разрешенного использования, предельных параметров, ограничений и т.д., которые собственники и иные правообладатели земельных участков самостоятельно устанавливать не вправе, а вправе лишь выбирать из установленных органами местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования (генеральным планом) и градостроительного зонирования (правилами землепользования и застройки). 

На основании чего, Мэр г. Томска, как глава муниципального образования, имел необходимые условия для рассмотрения вопроса о принятии оспариваемого постановления. Иное означало бы лишение уполномоченного лица возможности принятия относящихся к его компетенции вопросов местного значения, в том числе в ситуации, когда принятие такого решения не получает одобрения всех заинтересованных лиц.

Правовых оснований для переоценки выводов суда в данной части у апелляционной инстанции не имеется.

Довод апелляционной жалобы о том, что назначение публичных слушаний по установлению зоны Р-1/1 не могло быть произведено до решения в судебном порядке в рамках дела А67-758/2014, поскольку наличие санитарной зоны препятствует установлению зоны Р-1/1, признается судом необоснованным.

Предметом рассмотрения дела № А67-758/2014 являлась законность отказа в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома на земельном участке по адресу: г. Томск, ул. Красноармейская 126/8, оформленного письмом от 18.11.2013 г. , что не соотносится с предметом настоящего спора;   согласно п.5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 запрещено размещение жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домом отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями среды обитания, спортивных сооружений, детских площадок, образовательных и детских учреждений, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего пользования. Данное требование не запрещает проведение публичных слушаний по проектам об изменении зонирования (в том числе направленным на установление рекреационных зон), а также размещение рекреационных зон в границах санитарно-защитных зон (не связанных с ландшафтом). Обжалуемое постановление не предусматривало размещение ландшафтно-рекреационной зоны в санитарно-защитной зоне, а лишь объявляло публичные слушания по обсуждению вопроса об установлении рекреационной зоны в будущем. При этом действующим законодательством не установлено, что проекты актов, по которым проводятся публичные слушания, должны обязательно соответствовать законодательству, действующему на момент проведения публичных слушаний. После обсуждения проекта на публичных слушаниях власть, получив принципиальную поддержку населения, вправе осуществлять комплекс организационно-правовых мероприятий, которые будут способствовать устранению выявленных недостатков проекта и помогут его принять и реализовать. Публичные слушания и проводятся именно с той целью, чтобы зафиксировать претензии населения, в том числе в части законности обсуждаемого акта, а также выявить общественную оценку обсуждаемого проекта, чтобы решить, нужно его реализовывать в дальнейшем или нет.

Довод апелляционной жалобы о том, что в обжалуемом постановлении не указано, что территория, относительно которой проводились публичные слушания, находится в санитарно-защитной зоне, не обоснован.

Действующим законодательством не предусмотрено