Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2015 по делу n А67-2387/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Закона Томской области от 11.01.2007 № 8-ОЗ «О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципальных образований Томской области», Устава г. Томска, утверждено Положение о комиссии по землепользованию и застройке и ее состава (далее – Положение о комиссии).

В соответствии с пунктом 1 Положения о комиссии Комиссия по землепользованию и застройке является постоянно действующим совещательным органом при Мэре города Томска и формируется в целях обеспечения реализации Правил землепользования и застройки в городе Томске.

Пунктом 3.1 Положения предусмотрено, что к компетенции Комиссии в соответствии с возложенными на нее задачами относятся, в том числе: проведение публичных слушаний в случаях и порядке, определенных статьей 9 Правил; организация и подготовка предложений о внесении изменений в Правила по процедурам статьи 29 Правил, а также проектов местных нормативных правовых актов, иных документов, связанных с реализацией и применением Правил и организация подготовки предложений о внесении изменений в Генеральный план города Томска и проведение по ним публичных слушаний.

Предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, содержащее обоснование необходимости внесения соответствующих изменений, направляется в Комиссию по землепользованию и застройке. Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в Правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение Мэру Города Томска (статья 29 Правил землепользования и застройки).

В соответствии со статьей 25 Устава города Томска (принят решением Думы города Томска от 04.05.2010 №1475) в структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Город Томск» входят, в том числе, Мэр г. Томска и Администрация города Томска.

В структуру Администрации города Томска могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации, которые могут быть наделены полномочиями, указанными в пункте 1 статьи 38 Устава города Томска (то есть полномочиями по решению вопросов местного значения, по осуществлению отдельных государственных полномочий, по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции иных органов власти), в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 39 Устава города Томска.

Согласно пункту 3 статьи 39 Устава города Томска некоторые органы администрации могут обладать правами юридического лица (в таком случае их полномочия определяются Думой города Томска путем утверждения соответствующих положений, согласно пункту 1.6 статьи 36 Устава Города Томска), а некоторые органы администрации не обладают правами юридического лица (в таком случае их полномочия определяются Мэром г. Томска), при этом указанные органы администрации наделяются частью полномочий, которые призвана осуществлять Администрация города Томска.

Решением Думы г. Томска от 27.11.2007 №687 «О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» (статья 8 Приложения №2 к указанному Решению) определено, что комиссия по землепользованию и застройке является постоянно действующим совещательным органом при Мэре г. Томска и формируется на основании постановления Мэра г. Томска в целях обеспечения реализации Правил землепользования и застройки, т.е. решением органа местного самоуправления - Думы г. Томска Комиссия по землепользованию и застройке включена в структуру органов Администрации города Томска.

Как установлено судом первой инстанции письмом Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Томска  от 13.01.2014 №01-01-19/126, письмом Комитета по работе с обращениями граждан и юридических лиц Администрации г. Томска от 31.10.2014 № 60 с приложением заверенной копии входящего документа от 15.01.2014 №6-пз, скриншотами электронной базы данных с показам исходящего документа от 13.01.2014 №01-01-19/126 и входящего документа от 15.01.2014 №6-пз подтверждается, что с предложением о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» и включении указанного вопроса в повестку ближайшего заседании комиссии обратился исполняющий обязанности начальника Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Томска Грель Я.В., являющийся одновременно заместителем председателя Комиссии по землепользованию и застройке.

На основании вышеизложенного судом первой инстанции правомерно отклонен довод заявителя о нарушении положений статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В нарушение требований статьи 65 АПК РФ заявитель не представил доказательства опровергающие факт поступления данного предложения от исполняющего обязанности руководителя Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Томска.

Доводы апелляционной жалобы о том, что заинтересованным лицом представлены ненадлежащие доказательства, а именно скриншоты страниц сайта, не заверенные надлежащим образом, являются необоснованными в силу следующего.

В соответствии со статьей 102 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, по просьбе заинтересованных лиц нотариус обеспечивает доказательства, необходимые в случае возникновения дела в суде или административном органе, если имеются основания полагать, что представление доказательств впоследствии станет невозможным или затруднительным.

Согласно статье 68 АПК РФ обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

Заявителем не удостоверено, в силу какой нормы права незаверенные нотариально скриншоты в качестве доказательств по делу не отвечают принципу допустимости, при том, что АПК РФ не обязывает лиц, участвующих в деле, представлять письменные доказательства в арбитражный суд в форме нотариально заверенной копии.

При наличии иных доказательств устанавливающих факт поступления предложения от должностного лица Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Томска, ссылка представителя ЗАО «Дворец зрелищ и спорта» на нарушение порядка, установленного Инструкцией по делопроизводству в Администрации города Томска, утвержденной постановлением от 15.01.2009 №10 не принимается.

Суд первой инстанции, проанализировав положения пункта 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 29 Правил землепользования и застройки, пришел к правомерному выводу о том, что Комиссия не наделена правом отказа в рассмотрении предложения о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, поступившего в адрес последнего от уполномоченных лиц, а обязана осуществить подготовку заключения с рекомендациями о внесении в соответствии с поступившим предложением изменений либо об отклонении такого предложения, с указанием причин отклонения.

В соответствии с пунктом 5.1. Положения о комиссии Комиссия по землепользованию и застройке осуществляет свою деятельность в форме проведения заседаний. Таким образом, получив от исполняющего обязанности начальника Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Томска Грель Я.В. обращение с предложением о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», Комиссия по землепользованию и застройке правомерно приняла его к рассмотрению и подготовке заключения, включив указанный вопрос в повестку заседания комиссии, назначенного на 16.01.2014 (вопрос № 4.2).

Вопрос направления изменений, вносимых в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», в том числе в части установления зоны Р-1/1 в отношении территории в районе Дворца спорта (ул. Красноармейская, 126/8), на публичные слушания, отнесен к компетенции Мэра г. Томска.

Согласно статье 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Вопрос по внесению изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении территории в районе ул. Красноармейская «Дворец Спорта) был вынесен на публичные слушания лишь после подписания Мэром города Томска постановления Администрации г. Томска от 26.02.2014 №151 «О проведении публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в отношении функциональных и территориальных зон в отношении территории в районе ул. Красноармейская (Дворец спорта).

Несмотря на то, что Комиссией по землепользованию и застройке на заседании комиссии 16.01.2014 по вопросу №4.2 принято решение, изложенное следующим образом: «Направить вопрос о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», в части установления зоны Р-1/1 в отношении территории в районе Дворца спорта (ул. Красноармейская, 126/8) на публичные слушания», и направлено в адрес Мэра г. Томска не в виде отдельного документа – заключения, а в виде протокола №1 заседания Комиссии по землепользованию и застройке города Томска от 16.01.2014, по своей сути являлось не решением о проведении публичных слушаний, а рекомендацией Мэру г. Томску принять соответствующее решение о проведении публичных слушаний по указанному вопросу, в связи с чем не повлекло за собой нарушение прав и законных интересов заявителя, поскольку следствием данного решения явилось не проведение публичных слушаний, а подготовка и принятие Мэром г. Томска в рамках его компетенции соответствующего ненормативного акта - постановления Администрации г. Томска от 26.02.2014 №151.

При этом, рассмотрев полученное от Комиссии по землепользованию и застройке решение как рекомендацию о необходимости внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки в г. Томске, Мэр г. Томска, в рамках своих полномочий, вправе, в соответствии с частью 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отклонить его либо согласиться с ним, то есть оценка целесообразности решения вопроса о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки в г. Томске входит в полномочия Мэра г. Томска, а непосредственно внесение изменений - в полномочия органа местного самоуправления – Думы города Томска.

Ссылка заявителя жалобы на то, что незаконные действия Комиссии препятствуют обществу в осуществлении им  предпринимательской и иной экономической деятельности, несостоятельная.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установление функциональных зон является составной частью деятельности по территориальному планированию. В свою очередь, функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы городских округов отнесены к документам территориального планирования муниципальных образований.

В соответствии с положением статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей требования к содержанию генерального плана городского округа (в действующей редакции), в настоящее время такой генеральный план должен содержать карту функциональных зон городского округа (пункт 4 части 3), параметры функциональных зон (пункт 2 части 4).

Одним из основных предназначений функционального зонирования является создание основы для установления территориальных зон в рамках иного муниципального нормативного правого акта - правил землепользования и застройки (согласно пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются, в том числе, территориальные зоны). Так, согласно пункту 2 части 1 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Согласно пункту 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которыми, в свою очередь, устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. 

Содержание правил землепользования и застройки регламентировано статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В их состав, в том числе, входит карта градостроительного зонирования, на которой отображены границы территориальных зон.

Как следует из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», пунктов 1, 3 части 3 статьи