Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2015 по делу n А45-18296/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения указанного надзора.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18 июля 2012 г. № 775 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (далее – Административный регламент). Данный нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 августа 2012 г., регистрационный № 25239, опубликован в «Российской газете» 03 октября 2012 г.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210) определяет государственную услугу, предоставляемую в том числе федеральным органом исполнительной власти, как деятельность по реализации функций этого федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органа, предоставляющего государственную услугу, и возлагает на этот орган обязанность предоставлять государственную услугу в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной услуги (пункты 1 и 4 статьи 2, пункт 1 части 1 статьи 6).

В соответствии с пунктом 6.1, абзацем вторым и третьим пункта 8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, Роспотребнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности; руководитель Роспотребнадзора является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации и несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Роспотребнадзор функций.

Из содержания приведенных норм следует, что федеральный законодатель возложил на главных государственных санитарных врачей и их заместителей осуществление специальной функции по выдаче в предусмотренных Федеральным законом № 52-ФЗ случаях на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований санитарно-эпидемиологических заключений. Данная функция реализуется в виде предоставления государственной услуги по запросам заявителей в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт ее предоставления.

В силу пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 210-ФЗ перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, утверждается Постановлением Правительства Российской Федерации, в том числе в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

Как указывалось выше, выдача санитарно-эпидемиологических заключений является государственной услугой, оказываемой Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании Административного регламента.

На основании пункта 25 Административного регламента санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок относятся к услугам, необходимым и обязательным для предоставления государственной услуги.

В соответствии с пунктами 12, 13 Административного регламента предоставление государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения осуществляется Роспотребнадзором (его территориальными органами), в предоставлении государственной услуги участвуют также организации Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, перечисленные в приложении № 2 к данному регламенту.

Так, в пункте 39 приложения № 2 к Административному регламенту в числе организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, оказывающих необходимые и обязательные услуги для предоставления государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений, указано ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Новосибирской области».

Вместе с тем, из материалов дела следует, что экспертные заключения проведены ИП Чухно Л.П., имеющей свидетельство об аккредитации в сфере государственного контроля санитарно-эпидемиологического благополучия населения от 22.02.2013 № РОСС RU 0001.420366 и свидетельство об аккредитации в сфере государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения; сфере обеспечения защиты прав потребителей и потребительского рынка от 20.12.2013 № РОСС RU. 0001.421442, выданные Федеральной службой по аккредитации на основании постановления Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю» (далее – Правила № 689), изданным в соответствии с пунктом 7 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).

В силу части 1 статьи 42 Федерального закона № 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также экспертами и экспертными организациями, аккредитованными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Между тем в спорный период времени постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 № 689 были утверждены лишь Правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

Так, пунктом 2 Правил № 689 установлено, что такая аккредитация осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, уполномоченными на проведение соответственно государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее - органы по аккредитации), с целью признания компетентности граждан и организаций в соответствующей сфере науки, техники и хозяйственной деятельности для участия в проведении мероприятий по контролю. Аккредитация осуществляется на заявленные виды деятельности.

Данные Правила аккредитации утверждены Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 7 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ, в соответствии с которым эксперты, экспертные организации - граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

В силу пункта 2 статьи 7 Федерального закона № 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.

Таким образом, отсутствие установленного порядка аккредитации лиц для выполнения работ по оценке соответствия являлось объективным препятствием для осуществления такой деятельности, и, как следствие, невозможности принятия результатов услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

В данном случае аккредитация предпринимателя не предусматривает осуществление деятельности в качестве эксперта по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценки соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований в целях последующего предоставления государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений.

Поскольку ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Новосибирской области» обладает правом проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз в силу положений перечисленных нормативных правовых актов и того обстоятельства, что оно входит в систему федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, то дополнительная аккредитация ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Новосибирской области» на право проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы в целях оказания государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения не требуется, а доводы отзывов об обратном основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства.

В то же время иные организации и индивидуальные предприниматели подлежат обязательной аккредитации для проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок.

При таких обстоятельствах, доводы отзывов о равных правах и обязанностях ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Новосибирской области» и ИП Чухно Л.П. на рынке предоставляемых ими услуг со ссылкой на наличие у них аналогичных свидетельств об аккредитации не принимаются апелляционным судом.

Их системного толкования норм действующего законодательства следует вывод о том, что Росаккредитация осуществляет аккредитацию только граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, а также экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти для проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и для выполнения работ и (или) оказания услуг в области обеспечения единства измерений.

С учетом этого, принимая во внимание виды деятельности, указанные в свидетельствах об аккредитации и учитывая осуществление аккредитации ИП Чухно Л.П. в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона № 294-ФЗ, пунктами 9 и 11 Правил № 689, апелляционный суд приходит к выводу, что данный эксперт имеет право составлять экспертные заключения, предусмотренные статьей 42 Федерального закона № 52-ФЗ, только в случае привлечения его органами государственного, муниципального контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю в рамках Федерального закона № 294-ФЗ.

Вместе с тем в рассматриваемом случае ИП Чухно Л.П. не привлекалась органами государственного, муниципального контроля (надзора) для проведения мероприятий по контролю и подготовки экспертных заключений, представленных обществом в Управление Роспотребнадзора по Новосибирской области.

Таким образом, доводы Управления Роспотребнадзора по Новосибирской области, изложенные в уведомлениях № 01/24324 от 11.12.2013 и № 01/24478 от 12.12.2013 об отказе в предоставлении государственной услуги, соответствуют требованиям действующего законодательства.

Ссылка антимонопольного органа на письмо Федеральной Антимонопольной Службы Российской Федерации от 31.03.2014 № АД/11757/14, согласно которому пункт 13 Административного регламента, утвержденного Приказом Роспотребнадзора № 775 от 18.07.2012 не соответствует антимонопольному законодательству, поскольку данные положения регламента исключают право хозяйствующих субъектов, не являющихся подведомственными Роспотребнадзору организациями, осуществлять указанные необходимые и обязательные услуги, не принимается апелляционным судом, так как Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации не наделена полномочиями по признанию недействующими нормативных актов других органов государственной власти (данное правомочие не предусмотрено пунктом «а» части 3 статьи 23, и частью 5.1 этой же статьи в Федерального закона № 135-ФЗ) и законодательство Российской Федерации не допускает издание общеобязательных нормативных актов в виде писем.

Указанная позиция апелляционного суда согласуется со сложившейся судебной практикой по данному вопросу (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28.04.2015 № Ф04-17618/2015 по делу № А75-6149/2014; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 03.03.2015 № Ф09-10154/14 по делу № А60-21559/2014 и др.)

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции необоснованно отказал в  удовлетворении требований Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области, мотивировав свои выводы незаконным отказом в выдаче заключений ОАО «Сургутнефтегаз» трест «Сургутнефтеспецстрой» на основании подготовленных экспертных заключений ИП Чухно Л.П.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону