Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2015 по делу n А67-8172/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки, 24

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                               Дело № А67-8172/2014

резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2015

текст постановления изготовлен в полном объеме 23 июня 2015

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего С. Н. Хайкиной

судей: Т. В. Павлюк, Л. Е. Ходыревой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Н. В. Карташовой с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: К.В. Тумашовой по доверенности № 69 от 29.12.2014, паспорт;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от третьих лиц:

от ФГКУ «УВО УМВД РФ по ТО» - Н.Н. Таракановой по доверенности № 12 от 27.02.2015, паспорт;

от ООО «ЧОП «Аргус-Север» - В.В. Буланова по доверенности от 22.09.2014, паспорт;

от Департамента общего образования Томской области – С.В. Гензе по доверенности от 18.05.2015, паспорт;

от УМВД РФ по ТО – В.С. Харитонова по доверенности 17/4 от 05.01.2015, удостоверение;

от УФСБ по ТО – Т.В. Кузнецовой по доверенности № 7659 от 20.03.2014, удостоверение;

от Управления Роспотребнадзора по Томской области, ГУ МЧС РФ по ТО – не явились, извещены;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Томской области на решение Арбитражного суда Томской области от 25.03.2015 по делу № А67-8172/2014 (судья Ю. М. Сулимская)

по заявлению Администрации Томской области (ОГРН 1027000918218, ИНН 7017069388) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (ОГРН 1027000886384, ИНН 7019027633) о признании незаконным решения от 29.10.2014 № ВЛ/8301 и предписания от 29.10.2014 № ВЛ/8302,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: федеральное государственное казенное учреждение «Управление вневедомственной охраны Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области» (ОГРН 1127017021108, ИНН 7017311832),

общество с ограниченной ответственностью «Частное охранное предприятие «Аргус-Север» (ОГРН 1027000861392, ИНН 7017055963),

Департамент общего образования Томской области (ОГРН 1037000082778, ИНН 7021022030),

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области (ОГРН 1027000873767, ИНН 7018016237),

Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Томской области (ОГРН 1027000907823, ИНН 7018017390),

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области (ИНН 7017113608, ОГРН 1057000120100),

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (ИНН 7017106784, ОГРН 1047000286739),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Томской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее – УФАС России по Томской области, антимонопольный орган) от 29.10.2014 № ВЛ/8301 и предписания от 29.10.2014 № ВЛ/8302.

Решением суда от 25.03.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что Единый региональный стандарт безопасности общеобразовательной организации, утвержденный заместителем губернатора Томской области от 12.12.2013, (далее – Стандарт) не устанавливает правовые нормы обязательные  для неопределенного круга лиц; Стандарт не приводит и не может привести к ограничению конкуренции.

ГУ МЧС России по Томской области, УФСБ по Томской области, ФГКУ УВО УМВД России по Томской области, Департамент общего образования Томской области поддерживают доводы апелляционной жалобы.

В отзывах на апелляционную жалобу УФАС России по Томской области и ООО «ЧОП «Аргус-Север» не согласны с доводами Администрации, считают решение суда не подлежащим отмене.

В судебном заседании представители Администрации, УФСБ по Томской области, ФГКУ УВО УМВД России по Томской области, Департамента общего образования Томской области, УМВД России по Томской области поддержали доводы апелляционной жалобы; представитель ООО «ЧОП «Аргус-Север» возражал против ее удовлетворения.

Антимонопольный орган, Управления Роспотребнадзора по Томской области, ГУ МЧС России по Томской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей не обеспечили.

На основании статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что в УФАС России по Томской области поступило обращение ООО «ЧОП «Аргус-Север» о неправомерности требований пунктов 5.10 и 5.14 Стандарта.

На основании Приказа УФАС России № 132 от 28.07.2014 возбуждено дело № 05-10/94-14 по признакам нарушения Администрацией абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) и создана комиссия для рассмотрения указанного дела.

Решением от 29.10.2014 Комиссия антимонопольного органа по результатам рассмотрения дела № 05-10/94-14 признала Администрацию нарушившей абзац 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

29.10.2014 Администрации выдано предписание о прекращении нарушения абзаца 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводам об обязательном характере Стандарта; о предоставлении Стандартом преимущества подразделениям вневедомственной охраны по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; о правомерности выдачи предписания именно Администрации.

Арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене, при этом исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным решения и предписания антимонопольного органа необходимо наличие двух условий: несоответствие таких решения и предписания закону или иному нормативному акту и нарушение ими прав и законных интересов Администрации.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемое решение и выданное на его основе предписание не соответствуют действующему законодательству.

Как следует из решения антимонопольного органа от 29.10.2014, Администрация признана нарушившей абзац 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что выразилось в результате утверждения Единого регионального стандарта безопасности  общеобразовательной организации, пункты 5.10 и 5.14 которого приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушающих требования статьи 15 Закона № 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Вместе с тем, оценив представленные в материалы дела доказательства, а также положения пунктов 5.10 и 5.14 Стандарта, арбитражный апелляционный суд приходит  к выводу о недоказанности антимонопольным органом недопущения, ограничения, устранения конкуренции или возможности наступления указанных обстоятельств в результате принятия указанных пунктов Единого регионального стандарта безопасности общеобразовательной организации.

На основании пункта 5.10 Стандарта в общеобразовательной организации должен быть предусмотрен канал передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или ситуационный центр «Службы 112».

Пунктом 5.14 Стандарта предусмотрено, что для оперативной передачи сообщений на пульты централизованной охраны подразделений вневедомственной охраны полиции о противоправных действиях в отношении обучающихся (воспитанников), работников общеобразовательной организации (например, разбойных нападениях, хулиганских действиях, угрозах) объект должен оборудоваться устройствами тревожной сигнализации (ТС): механическими кнопками, радиокнопками, радиобрелоками, педалями, оптико-электронными извещателями и другими устройствами. Система тревожной сигнализации организуется «без права отключения».

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ).

Пунктом 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ установлено, что признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Вместе с тем каких-либо доказательств недопущения, ограничения, устранения конкуренции антимонопольным органом не представлено, не отражены они и  в оспариваемом решении антимонопольного органа,  в решении суда первой инстанции не установлены.

Вывод суда первой инстанции об обязательном характере  Стандарта безопасности без представления доказательств влияния его на конкурентную среду не может быть положен в основу выводов о нарушении Администрации  Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ.

Антимонопольным органом не указано, каким образом пункты 5.10 и 5.14 Стандарта влияют на конкуренцию на рынке оказания охранных услуг, учитывая, что соблюдение общеобразовательной организацией требований пунктов 5.10 и 5.14 Стандарта не влечет автоматический отказ от заключенных с охранными организациями договоров и не ограничивает право общеобразовательной организации на привлечение к оказанию охранных услуг любой организации, занимающейся такой деятельностью.

Управлением не представлено доказательств получения подразделениями вневедомственной охраны конкурентных преимуществ по сравнению с иными организациями, оказывающими охранные услуги.

Требования об оборудовании канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или ситуационный центр «Службы 112», а также об