Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2012 по делу n А46-10514/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

помещения работника (неработающего пенсионера), из расчета 123 кВт/час в год на работника (неработающего пенсионера) (пункт 4 части 2 статьи 36 Закона Омской области от 04.07.2008 № 1061-ОЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 37 Закона Омской области от 04.07.2008 № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» Омская область передает на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственные полномочия в части предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления, твердого топлива, природного газа, электроэнергии работникам, осуществляющим свою деятельность в соответствии с трудовым договором (за исключением внешнего совместительства) с нагрузкой не менее 75 процентов нормы рабочего времени в расположенных в сельской местности муниципальных учреждениях здравоохранения и культуры Омской области, и неработающим пенсионерам, уволенным в связи с выходом на пенсию из муниципальных учреждений Омской области здравоохранения, культуры, имеющим общий трудовой стаж в указанных учреждениях не менее 10 лет и пользовавшимся в соответствии с федеральным и областным законодательством при выходе на пенсию мерами социальной поддержки (в том числе льготами) по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

Действие статей 36, 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан приостановлено с 01.01.2009 по 31.01.2009 подпунктом 2 пункта 1 статьи 16 Закона Омской области от 24.11.2008 № 1093-ОЗ «Об областном бюджете на 2009 год», отдельные положения которого признаны противоречащими федеральному законодательству Определением Верховного суда Российской Федерации от 28.10.2009 № 50-Г09-20.

Действие статьи 37 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, за исключением положений по предоставлению мер социальной поддержки работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области, приостановлено с 1 января по 31 декабря 2010 года Законом Омской области от 29.12.2009  № 1219-ОЗ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 12.07.2006 № 375-О: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ (пункт 50 статьи 35) передал решение вопросов социальной поддержки медицинских работников тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Соответственно, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности организации здравоохранения определяется в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников. Жилищно-коммунальные льготы как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности были установлены Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» (признан утратившим силу Федеральным законом от 06.05.2003 № 52-ФЗ), согласно статье 10 которого квалифицированным медицинским работникам, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны быть предоставлены соответствующим местным исполкомом (по местно-бюджетным учреждениям) или подлежащим учреждением, предприятием, организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением; при отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи должна быть предоставлена в наемных помещениях, с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счет соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости. Переход к рыночным отношениям в экономике потребовал изменения подхода к предоставлению льгот в жилищно-коммунальной сфере при одновременном обеспечении государственной поддержки отдельных категорий граждан, что нашло отражение в принятом 24.12.1992 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2004 № 189-ФЗ), которым определялись основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливались общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере (преамбула), вводилось понятие компенсаций (субсидий), т.е. средств, предоставляемых гражданам, в частности, в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг (статья 1). Федеральным законом от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» была введена статья 15.1, которая ориентировала органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на осуществление постепенной замены финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субсидиями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, при обеспечении указанных в этом Законе мер социальной защиты граждан. Введенная тем же Федеральным законом статья 15.4 закрепляла правомочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать порядок и условия предоставления таких субсидий на территории данного субъекта Российской Федерации с учетом его социально-экономического развития, а статья 15 предусматривала ежегодное установление Правительством Российской Федерации федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации были вправе устанавливать аналогичные региональные стандарты; если федеральные стандарты должны были применяться, в частности, для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях, то региональные – для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в межбюджетных отношениях. При этом в статье 15.3 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» в редакции Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ указывалось, что передаваемая из федерального бюджета финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях может предоставляться в том числе в форме субсидий на компенсацию расходов на предоставление установленных законодательством льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности. Во исполнение данного предписания Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377 были утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской  Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, предусматривающие компенсацию фактически понесенных бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затрат на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Кроме того, статьёй 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ субъекты Российской Федерации обязывались принять законодательные акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в этой статье положениями федеральных законодательных актов, в том числе частью второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, которые должны учитываться в межбюджетных отношениях. При этом перечисленные в статье 2 положения федеральных законодательных актов, согласно статье 6 того же Федерального закона, подлежали применению до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 01.01.2005. Следовательно, еще в 2003 году субъектам Российской Федерации предписывалось установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг соответствующим категориям медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, т.е. осуществить переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий.

Веденный в действие с 01.03.2005 Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – ЖК РФ) в отличие от утратившего силу Жилищного кодекса РСФСР прямо не закрепляет жилищно-коммунальные льготы для конкретных категорий граждан, – в части 1 его говорится только о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов. При этом согласно Федерального закона от 29.12.2004 №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьёй 160 ЖК РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный этими актами до введения в действие ЖК РФ. Из приведенных нормативных правовых актов следует, что Российская Федерация до 01.01.2005 не устранялась и не устраняется после этой даты от исполнения обязанности по финансовому обеспечению предоставления мер социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности в организациях здравоохранения.

В 2009-2010гг. ни в местном бюджете, ни в бюджете субъекта Российской Федерации Омской области не была запланирована необходимая сумма для выплаты расходов по льготной оплате коммунальных услуг для медицинских работников, проживающих в сельской местности.

В пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы.

Необходимо учитывать, что публично-правовое образование может предотвратить возникновение у указанных организаций соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается. Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год (часть 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете. При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий (пункт 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23).

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2006 № 5-П указано, что и к законам субъектов Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, и к актам органов местного самоуправления о местных бюджетах в равной мере относится правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации применительно к Федеральным законам о федеральном бюджете в Постановлении от 23.04.2004 № 9-П. Согласно этой правовой позиции федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, устанавливает, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления народом своей власти, в Российской Федерации оно признается и гарантируется и в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 3 часть 2; статья 12). Вместе с тем конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых