Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2012 по делу n А70-12949/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

от 19.06.2006 (далее - Инструкция), установлен порядок выдачи лицензий на данный вид деятельности.

Положением о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.07.25011 № 498 предусмотрены лицензионные требования и условия при осуществлении охранной деятельности, соответствующие требованиям Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Нарушение лицензионных требований и условий, предусмотренных Положением о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем, при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции установлены нарушения прав юридического лица, допущенные административным органом в ходе проверки ООО Н(Ч)ОП «Орел», влекущие невозможность привлечения Общества к административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом: нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требований о привлечении к административной ответственности. (пункт 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»).

Как следует из текста распоряжения начальника Управлением МВД России по г.Тюмени № 349-р от 30.11.2011, акта проверки от 16.12.2011, в отношении ООО Н(Ч)ОП «Орел» проведена внеплановая проверка.

Вместе с тем, административным органом не представлено надлежащих оснований для проведения в отношении Общества внеплановой проверки.

Согласно пункту 8 распоряжения о проведении проверки № 349-р от 30.11.2011 основанием ее проведения послужил рапорт начальника отдела лицензионно-разрешительной работы Управления МВД России по г.Тюмени о том, что лицензиатом ООО Н(Ч)ОП «Орел» нарушаются лицензионные требования и условия (отсутствует дежурное подразделение с круглосуточным режимом работы и специалист по обслуживанию технических средств охраны), в связи с чем в момент, когда на охраняемом им объекте (магазин «Деньги мигом», г.Тюмень, ул.Циолковского, 15/а) сработала тревожная сигнализация, для оказания охранных услуг прибыл экипаж иного лицензиата, а именно ООО Н(Ч)ОП «Тюменский легион» (л.л.42 т.1, л.д.12 т.3).

В свою очередь основанием подачи данного рапорта явилось обращение следователя СО ОП № 4 Следственного управления УМВД России по г. Тюмени Султановой Д.Н. в рамках уголовного дела, возбужденного по факту разбойного нападения на магазин «Деньги мигом». Согласно тексту обращения названное должностное лицо просит провести проверку законности деятельности лицензиатов ООО Н(Ч)ОП «Тюменский легион» и ООО Н(Ч)ОП «Орел» (л.д. 43 т. 1).

Вместе с тем, имеющийся в материалах дела рапорт начальника отдела лицензионно-разрешительной работы Управления МВД России по г.Тюмени и обращение следователя СО ОП № 4 Следственного управления УМВД России по г. Тюмени Султановой Д.Н., вопреки доводам апелляционной жалобы, не содержит информации о фактах, указанных в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона РФ № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Так, часть 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ указывает, что основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Указанный перечень, по смыслу части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, является исчерпывающим.

В рассматриваемом случае из рапорта начальника ОЛРР УМВД России по г. Тюмени подполковника полиции Зыряновой Н.П. от 29.11.2011 усматривается, что 26.11.2011 двумя неустановленными лицами совершено разбойное нападение на комиссионный магазин, который находится под охраной ООО Н(Ч)ОП «Орел». Фактически на место происшествия выехал экипаж ООО Н(Ч)ОП «Тюменский Легион».

Таким образом, сообщение следователя о проведении проверки не может являться основанием для проведения таковой, поскольку действиями ООО Н(Ч)ОП «Орел» не нарушены права других лиц, не наступило возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, не возникло причинение вреда жизни, здоровью граждан и другое. Напротив, ООО Н(Ч)ОП «Тюменский Легион» выехало на место происшествия фактически вместо ООО Н(Ч)ОП «Орел».

Также не наступило условие, при котором возможно проведение внеплановой проверки, в случае нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Во-первых, обращение исходит не от гражданина, а от государственного органа – следственного отдела ОП № 4 СУ УМВД России по г. Тюмени.

Во-вторых, права потребителя (владельца ограбленного магазина – ИП Анастасьевой И.С.) выездом на место происшествия ООО Н(Ч)ОП «Тюменский Легион» не нарушаются.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что внеплановая проверка была организована без достаточных оснований для проведения такой проверки.

Более того, административным органом необоснованно не учтено, что правовую основу лицензионного контроля частной охранной деятельности помимо Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ составляет Федеральный закон от 04.05. 2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон от 04.05. 2011 № 99-ФЗ).

При этом в силу части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе, при осуществлении лицензионного контроля.

Таким законом в рассматриваемом случае является Федеральный закон от 04.05. 2011 № 99-ФЗ, которым в статье 19 установлены особенности организации и осуществления лицензионного контроля.

В свою очередь пунктом 2 части 4 статьи 1 Федерального закона от 04.05. 2011 № 99-ФЗ установлено, что особенности лицензирования частной охранной деятельности, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление данного вида деятельности.

Таким законом в данном случае является Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», однако указанный закон может устанавливать особенности только в вопросах выдачи, продления срока действия, приостановления и возобновления действия лицензии, но не особенности лицензионного контроля.

В этой связи положения частей 5, 7, 8 и 10 статьи 20 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», посвященные вопросам лицензионного контроля (виды проверок, основания и порядок их проведения), применяются в части, не противоречащей Федеральному закону от 04.05. 2011 № 99-ФЗ.

В силу пункта 10 статьи 19  Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям:

1) истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;

2) поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;

3) истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии в соответствии с частями 2 и 3 статьи 20 настоящего Федерального закона;

4) наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа;

5) наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

При этом следует отметить, что в пункте 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ содержится исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований, повлекшие за собой:

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Таких грубых нарушений не наступило, и как следствие не наступило оснований для проведения внеплановой проверки, предусмотренных статьей 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ.

В отношении Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», который регулирует отношения, возникшие при осуществлении охранной деятельности, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.

В статье 20 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» перечислены основания для проведения внеплановой проверки, а именно:

1) если в результате проведения плановой проверки выявлены нарушения лицензионных требований и условий;

2) если от органов государственной власти и органов контроля (надзора) получена информация о создающем угрозу здоровью и жизни граждан нарушении лицензиатом законодательства Российской Федерации, регламентирующего деятельность частных детективов и частных охранных организаций;

3) если имеются обращения граждан и (или) юридических лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов действиями (бездействием) лицензиата либо его работников, а также если получена иная информация, подтверждаемая документами и другими доказательствами, свидетельствующими о наличии такого нарушения.

Материалами дела подтверждается, что таких условий не наступило, в связи с чем оснований для проведения внеплановой проверки в любом случае не имелось.

Возвращаясь к понятию «грубое нарушение лицензионной деятельности», на которое имеется ссылка в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ, суд апелляционной инстанции отмечает, что в пункте 3 статьи 11.5 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» указано, что грубым нарушением осуществления частной охранной деятельности считается оказание лицензиатом охранных услуг в виде вооруженной охраны имущества без заключения соответствующего договора либо без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг, а также оказание лицензиатом охранных услуг с использованием специальных средств без заключения соответствующего договора и без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг.

В силу статьи 16 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в ходе осуществления частной охранной деятельности разрешается применять огнестрельное оружие и специальные средства только в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Законом.

Таким образом, в случае оказания Обществом услуг в виде вооруженной охраны имущества без заключения договора, а также без уведомления органов внутренних дел, такие нарушения могли являться и являлись грубыми и могли послужить поводом для проведения внеплановой проверки.

Однако на начало проведения внеплановой проверки Управление МВД России по г.Тюмени не могло знать, что Обществом была произведена вооруженная охрана, об этом стало известно только в ходе проведения внеплановой проверки. Из сообщения следователя также не усматривается, что Обществом осуществлялась вооруженная охрана.

Напротив, из договора с ООО Н(Ч)ОП «Орел» и уведомления (по соглашению с которым ООО Н(Ч)ОП «Тюменский Легион»выехало на вызов) следует, что осуществляется