Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2013 по делу n А75-350/2013. Изменить решение (ст.269 АПК)

акты государственных органов и должностных лиги устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Акт проверки не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.

Сам по себе акт не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения. Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы Общества в оспариваемом акте не содержится.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункт 2 части 1 статьи 29 АПК РФ).

Акт проверки не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.

В пункте 1 части 1 статьи 150 АПК РФ установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в части оспаривания акта проверки от 26.11.2012 № 534.

Общество в апелляционной жалобе ссылается на то, что акт является основным документом и доказательством, обосновывающим составление предписания, а также протокола об административном правонарушении. Указанные обстоятельства, по мнению Общества, являются достаточными основаниями для признания акта недействительным.

Отклоняя указанный довод подателя жалобы, суд апелляционной инстанции, исходит из того, что сам по себе акт не создает обязанность Банка нести ответственность за совершенное правонарушение, он выполняет лишь информационную функцию, констатирует наличие выявленных нарушений. При этом как указано ранее, каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы Банка в оспариваемом акте не содержится. А то, что составление акта впоследствии влечет вынесение предписания, протокола об административном правонарушении или иного документа, не является основанием для обжалования данного акта в судебном порядке. Общество вправе обжаловать последующие ненормативные правовые акта административного органа, которые могут нарушать его права и законные интересы (такие например как предписание, протокол, постановление и иные).

Что касается законности вынесенных административным органом в отношении Общества распоряжения от 29.10.2012 в части пунктов 9 и 11 и предписания от 26.11.2012 № 534 в части устранения нарушения, связанного с не организацией и не проведением Банком проверки работоспособности внутреннего противопожарного водопровода.

Как следует  из пункта 9 распоряжения от 29.10.2012 № 534 в процессе проверки провести следующие мероприятия по контролю, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки: выполнение организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; содержание территорий, зданий, сооружений и помещений, инженерных сетей; состояние эвакуационных путей и выходов; наличие правильности монтажа и работоспособности систем противопожарной защиты; готовность персонала организации к действиям в случае возникновения пожара; наличие организационно-распорядительных документов по организации обучения работников предприятий мерам пожарной безопасности.

В пункте 11 распоряжения от 29.10.2012 № 534 указано, что юридическому лицу по запросу должностных лиц, осуществляющих проверку, необходимо предоставление документов, характеризующих соблюдение требований пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.

Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ определены порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов (статья 1 названного Закона).

В силу статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Согласно статье 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки являются:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан,

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Соответствующие условия содержатся в пункте  47 Административного регламента МЧС России от 28.06.2012 № 375 (далее - Регламент).

В силу пунктов 5, 47, 48 Регламента, результаты выполнения проверяемыми лицами предписаний органов ГПН является отдельным предметом государственного надзора за выполнением требований пожарной безопасности.

Наличие разных оснований для проведения внеплановой проверки определяет разные предметы такой проверки.

Исходя из типовой формы распоряжения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки, утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при установлении целей проводимой внеплановой проверки указывается следующая информация:

- реквизиты ранее выданного проверяемому лицу предписания об устранении выявленного нарушения, срок для исполнения которого истек;

- реквизиты обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля;

- реквизиты требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов и реквизиты прилагаемых к требованию материалов и обращений.

Таким образом, распоряжение о проведении внеплановой проверки должно обосновываться определенными целями и предметом проверки с указанием на реквизиты документа, являющегося основанием для проведения проверки.

Поскольку плановая проверка соблюдения Банком законодательства о пожарной безопасности была проведена 29.02.2012, то осуществление внеплановой проверки в отношении Банка должно было быть проведено исключительно с целью проверки исполнения ранее выданного органом государственного пожарного надзора предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Для проведения плановой проверки не наступил установленный законом трехлетний срок, поскольку предыдущая плановая проверка проведена 29.02.2012.

29.02.2012 Отделом надзорной деятельности выявлено два нарушения: пункта 53 ППБ 01-03 – на путях эвакуации 3 этажа установлены металлические шкафы; пункта 16 ППБ 01-03 – не организована практическая отработка планов эвакуации людей 1 раз в полугодие.

Следовательно, последующие внеплановые проверки могли проводиться исключительно с целью проверки выполнения указанных нарушений.

Вместе с тем, из пункта 9 распоряжения о проведении проверки № 534 от 29.10.2012 следует, что фактически надзорному органу дано распоряжение на проведение повторной плановой проверки, при отсутствии к тому оснований, что противоречит статье 9 Закона № 294-ФЗ.

 То есть проверка проводилась не с целью определения исполнения Банком ранее выданных предписаний об устранении выявленного нарушения обязательных требований пожарной безопасности, а в целях повторного осуществления полной проверки соблюдения Банком законодательства о пожарной безопасности. При этом оснований для проведения такой проверки не имелось.

Как следует из части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В силу пункта 2 части 2 статьи 20  Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных, в том числе, пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки).

При таких обстоятельствах распоряжение № 534 от 29.10.2012 в части указания мероприятий по контролю, не относящихся к предмету внеплановой проверки (пункт 9 распоряжения) является недействительным.

Пункт 11 вышеуказанного распоряжения о том, что юридическому лицу по запросу должностных лиц, осуществляющих проверку, необходимо предоставление документов, характеризующих соблюдение требований пожарной безопасности, является законным и обоснованным. Указанный пункт распоряжения не содержит каких-либо конкретных требований от Общества, которые бы нарушали его права и интересы.

Ссылка Общества на письмо административного органа от 29.10.2012 № 3092-2-9-19-25 в котором, по мнению Общества, незаконно истребованы копии актов проверок противопожарного водоснабжения (наружного, внутреннего) апелляционным судом не принимается, поскольку указанное письмо является самостоятельным ненормативным правовым актом, которое Общество вправе обжаловать в судебном порядке. Указанное письмо не является предметом рассмотрения по данному делу.

Таким образом, распоряжение № 534 от 29.10.2012 признается недействительным только по пункту 9.

26.11.2012 Отделом надзорной деятельности Обществу выдано предписание № 534 по устранению нарушений:

1. на лестничной площадке первого этажа по ходу эвакуации к запасному выходу установлен металлический шкаф; на путях эвакуации запасного выхода складируются посторонние предметы;

2. не организована и не проведена проверка работоспособности внутреннего противопожарного водопровода.

Пункт 1 предписания является законным, поскольку данное нарушение было выявлено в ходе плановой проверки, что подтверждается предписанием № 33 от 29.02.2012, актом проверки № 306 от 18.06.2012. Фактически наличие данного нарушения Обществом не оспаривается, следовательно, указание его в предписании № 534 от 26.11.2012, является законным и обоснованным.

Пункт 2 предписания апелляционным судом признается недействительным, поскольку данное нарушение (не организована и не проведена проверка работоспособности внутреннего противопожарного водопровода) не может быть указано в предписании, поскольку оно не было выявлено при проведении плановой проверки, что также подтверждается предписанием № 33 от 29.02.2012 и актом проверки № 306 от 18.06.2012. А для выявления нового нарушения и указания его в обжалуемом предписании оснований у административного органа не имелось.

Административный орган в отзыве на апелляционную жалобу ссылается на то, что законность действий сотрудника Отдела надзорной деятельности, в части выявления новых нарушений требований