Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 по делу n А46-6796/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи (пункт 9).

Таким образом, в целях установления факта превышения административным органом сроков и времени проведения плановой выездной проверки Обществом должен быть представлен журнал учета проверок, из которого, в том числе, усматриваются дата начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения.

В данном случае доказательства, подтверждающие доводы заявителя о превышении срока проведения проверки Обществом не представлены, в частности, журнал учета проверок, заявителем не представлен.

Между тем, как следует из текста оспариваемого распоряжения, в нем был указан срок проведения проверки «не более 20 рабочих дней», при этом дата начала проверки обозначена, как 20.03.2013, а дата окончания – «не позднее 15.05.2013» (пункт 7 распоряжения).

Таким образом, судом апелляционной инстанции не установлено несоответствия оспариваемого распоряжения закону.

Более того, статьей 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ установлен исчерпывающий перечень грубых нарушений данного Федерального закона, при наличии которых результаты проверки признаются недействительными, одним из которых определен п. 5, частью 2. Так к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных, пунктом 6, части 2, статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 настоящего Федерального закона (превышение установленных сроков проведения проверки при ее проведении).

Из смысла данной статьи следует, что в период осуществления контрольных мероприятий (проведения проверки) (но не как до ее начала на основании только подготовки распоряжения) должностное лицо (лица) осуществляющие проверку, не должно превысить установленный срок (продолжительность) ее проведения. Срок проведения проверки установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ, а также распоряжением органа ГПН - 20 рабочих дней и фактически превышен не был.

Согласно части 2 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Административный регламент, утвержденный приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375 (пункт 38) определяет, что проверки органов государственного пожарного надзора проводятся только в форме выездной проверки.

Согласно части 6 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в акте проверки указываются дата, время, продолжительность и место проведения проверки.

Пунктом 53 Административного регламента, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375, определен общий порядок учета времени (продолжительности) проведения выездных проверок.

Так, регламентом определено, что после завершения проверки в отношении объекта защиты, в случае, когда его единственным правообладателем является хозяйствующий субъект, отнесенный в соответствии с условиями, установленными законодательством, к малым предприятиям либо к микропредприятиям, учет времени, затраченного должностным лицом (должностными лицами) органа ГПН, проводившим (проводившими) проверку объекта защиты, производится с указанием даты, точного времени, продолжительности (в часах и минутах) нахождения проверяющего (проверяющих) на объекте защиты (с указанием места проверки), в акте проверки и журнале органа ГПН по учету проверок. В срок проведения проверки следует засчитывать только время непосредственного нахождения проверяющих на объекте защиты, где осуществляет деятельность проверяемое лицо (из расчета не более 8 часов в рабочий день).

Таким образом, из смысла приведенных выше законодательных норм права следует, что сроком проведения проверки считается только фактическое нахождение административного органа на проверяемом объекте.

Как следует из акта проверки от 17.05.2013 N 5, фактически проверка Общества проводилась 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25 апреля, 6, 8, 15 мая 2013 года, что составило в совокупности 16 рабочих дней, то есть в пределах установленного частью 1 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ срока.

Доказательств того, что административный орган осуществлял на проверяемых объектах проверку в иные дни, не представлено.

Ссылка заявителя на направление административным органом в адрес Общества уведомлений о предстоящей проверке с запросом копий необходимых документов для ее проведения, несостоятельна, поскольку из положений статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ и пунктов 41, 49 Административного регламента следует, что направление уведомления о проведении проверки с запросом необходимых документов для ее проведения не означает, что проверка начата с даты направления соответствующего уведомления.

 При таких обстоятельствах, доводы о незаконности оспариваемого предписания по аналогичным основаниям, также подлежат отклонению, как необоснованные, поскольку судом апелляционной инстанции не установлено процессуальных нарушений при выдаче Обществу оспариваемого предписания.

Кроме того, как обоснованно указал суд первой инстанции, дополнительным основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя о признании недействительным распоряжения является также и факт пропуска заявителем трехмесячного срока на оспаривание данного акта.

Пунктом 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 № 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений, и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту.

Как следует из материалов дела, поступление распоряжения в адрес заявителя зарегистрировано 05.03.2013 вх. № 1917.

Таким образом, срок на подачу заявления истек 05.06.2013, в то время как заявитель обратился в суд 13.06.2013.

Ходатайства о восстановлении пропущенного срока, как и документов в обоснование уважительности причин такого пропуска заявителем не представлено.

При таких обстоятельствах срок на подачу заявления о признании недействительным распоряжения от 01.03.2013 №5 является пропущенным, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований.

В апелляционной жалобе Общество ссылается на то, что заявителю стало известно о своем нарушенном праве с 16.04.2013, т.е. по истечении 20 рабочих дней с 20.03.2013- момента начала проведения плановой выездной проверки, указанного в распоряжении.

Между тем, фактические обстоятельства рассматриваемого дела свидетельствуют о том, что проверка Общества проводилась 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25 апреля, 6, 8, 15 мая 2013 года, что указывает на несостоятельность позиции Общества о превышении установленного частью 1 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ срока проверки, а также о том, что о нарушении прав распоряжением от 01.03.2013 №5 заявитель узнал с 16.04.2013.

Более того, факт превышения срока проведения проверки, в случае если таковой имел место, никак не может повлиять на вывод о законности (незаконности) оспариваемого распоряжения, а лишь может свидетельствовать о нарушении административным органом порядка проведения проверки, который в рассматриваемом случае нарушен не был.

Между тем, вопрос о соблюдении административным органом порядка проведения проверки в отношении Общества и доводы относительно существа выявленных в ходе проверки нарушений противопожарного законодательства в рамках настоящего спора не подлежит рассмотрению, поскольку заявлен относительно требований о признании недействительным  и отмене акта проверки, которые не относятся к подведомственности арбитражного суда.

В соответствии с частью 1 статьи 16 закона №294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Согласно пункту 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  может быть признан судом недействительным, понимается документ, адресованный конкретному лицу, и содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия.

Между тем, оспариваемый Обществом акт не обладает признаками подобного ненормативного акта, является процессуальным документом, фиксирует выявленную в момент проверки ситуацию, не влечет правовых последствий, не определяет субъекта ответственности и санкцию.

Таким образом, сам по себе акт проверки не порождает для общества каких-либо правовых, в том числе негативных последствий, а также не создает препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В указанном документе фиксируются результаты проведенной проверки, факты и обстоятельства, которые могут послужить основаниями для принятия решения уполномоченным органом и повлечь наступление правовых последствий, обязательных для исполнения. Следовательно, названный акт не обладает признаками ненормативного акта, оспаривание которого возможно в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах производство по делу в части требований заявителя о признании недействительным акта проверки от 17.05.2013 № 5, оформленного по результатам плановой выездной проверки в отношении Общества было правомерно прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По мнению подателя жалобы, акт проверки может быть проверки может быть отменен в силу статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Действительно, в соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ результаты проверки, проведённой органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Перечень грубых нарушений, с которыми законодатель связывает недействительность результатов проведённой проверки, изложен в части 2 приводимой статьи.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не усматривает грубых нарушений проведения в отношении заявителя внеплановой проверки, при таких обстоятельствах и вопреки вышерассмотренным доводам апелляционной жалобы, административным органом не было допущено нарушений, влекущих безусловное признание недействительными результатов проверки, зафиксированных в акте проверки.

Доводы апелляционной жалобы с учетом письменных пояснений на отзыв, приведенные в обоснование позиции о незаконности оспариваемого предписания, со ссылкой на частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» о том, что в отношении объектов введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу соответствующих положений применяются ранее действовавшие требования, подлежат отклонению.

Действительно, из части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Однако материалы дела не содержат доказательств того, что Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» установлены более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона.

Позиция заявителя о том, что здание, принадлежащее заявителю, введено в эксплуатацию ранее введения в действие СНиП 21-01-97*, в связи с чем требования указанных правил на спорное здание не распространяются, является необоснованной, поскольку часть 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» не освобождает заявителя от обязанности соблюдать действующие требования пожарной безопасности при его эксплуатации и от обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствие с установленными требованиями пожарной безопасности.

Кроме этого, постановлением от 10.09.2003 № 164