Концепция федерального закона об охоте
Н.В. КРАЕВ
--------------------------------
<*>
Структура данной концепции соответствует
Основным требованиям к концепции и
разработке проектов федеральных законов,
утвержденным Постановлением Правительства
Российской Федерации от 2 августа 2001 г. N 576 (с
изм. и доп., внесенными Постановлением
Правительства Российской Федерации от 20
августа 2004 г. N 424) // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335; 2004. N 35.
Ст. 3636.
При разработке Концепции
использованы следующие работы: Краев Н.В.
Концепция развития правового
регулирования использования ресурсов
охотничьих животных в Российской Федерации
// Охотничьи законы. Сборник нормативных
правовых актов и других документов. Киров,
1999. С. 528 - 538; Концепция развития и научного
обеспечения охотничьего хозяйства России //
Труды ВНИИОЗ. N 1(51)2000. Охотоведение.
Экономика, организация, право. Киров, 2000. С. 7
- 16; Концепции развития охотничьего
хозяйства Московской области // Зеленый мир.
2000. N 34. С. 24 - 27; Краев Н.В. Экологическое
законодательство и обоснование
необходимости издания федерального закона
об охоте // Научные труды государственного
природного заповедника "Присурский". Том 5.
"Актуальные проблемы экологического права
России". Часть 1. Сентябрь 2001 г. Чтения,
посвященные памяти Колбасова О.С. Чебоксары
- Москва, 2001. С. 41 - 46; Матвейчук С. Закон об
охоте нужно писать заново // Охота и
охотничье хозяйство. 2002. N 9. С. 1 - 3; Матвейчук
С.П. Макет Федерального закона об охоте //
Вопросы экологии и природопользования в
аграрном секторе. Материалы Всероссийской
научно-практической конференции. Ижевск, 20 -
23 июня 2003 г., и многие другие.
Краев Н.В.,
заведующий кафедрой уголовного права и
процесса Московского
гуманитарно-экономического института
(Кировский филиал); заведующий отделом
"Хозяйство и Право" Всероссийского
научно-исследовательского института
охотничьего хозяйства и звероводства им.
проф. Б.М. Житкова Россельхозакадемии,
кандидат юридических наук, ведущий научный
сотрудник.
1. Основная идея, цели и предмет
правового регулирования
1.1. Основная идея
проекта федерального закона "Об охоте"
(далее - законопроект, проектируемый
закон).
1.1.1. Основная идея законопроекта
- системное регулирование основных
правоотношений в сфере охоты,
обеспечивающее устойчивое использование
ресурсов диких (свободноживущих) зверей и
птиц на основе устойчивого существования
их популяций и устойчивых
социально-экономических предпосылок
занятия охотой.
1.1.2. Системность
обеспечивается отражением в законопроекте
многогранного значения охоты как:
а)
одного из неотъемлемых прав человека и
гражданина, обеспечение реализации
которого является обязанностью
государства;
б) элемента культуры
народов России, традиционного образа жизни;
традиционной отрасли хозяйствования;
в)
вида экономической деятельности, занятия,
профессии;
г) вида
рекреационно-оздоровительной,
туристической деятельности;
д)
индикатора и регулятора экологического
состояния биоты.
1.2. Главная цель
законопроекта.
1.2.1. Главной целью
законопроекта предполагается установление
правовых оснований для формирования
эффективных механизмов регулирования
охоты, обеспечивающих подвижное
равновесие: прав и обязанностей граждан,
индивидуальных предпринимателей,
организаций и органов власти; социальных,
экономических и экологических интересов
общества; федеральных, территориальных и
локальных потребностей.
1.2.2. Основные
задачи, решаемые при разработке
законопроекта, - упорядочение,
модернизация, консолидация, дополнение и
кодификация нормативно-правового
материала, регулирующего наиболее значимые
отношения в сфере охоты.
1.2.3. Важнейшие
задачи, ставящиеся перед проектируемым
законом:
а) устранение из охотничьего
права огромного массива архаичных правовых
предписаний; восполнение пробелов
правового регулирования; унификация
терминологии;
б) конкретизация
содержания конституционных прав и свобод
человека и гражданина, а также его
обязанностей;
в) определение полномочий
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, органов местного
самоуправления и иных участников отношений
в сфере охоты;
г) создание условий для
эффективного государственного управления
и общественного участия в регулируемой
сфере;
д) согласование охотничьего
законодательства с гражданским и
природоохранным (экологическим)
законодательствами, иными смежными
отраслями законодательства;
е)
обеспечение мягкого поэтапного введения
вновь устанавливаемых правоотношений.
1.3. Предмет правового регулирования.
1.3.1.
Собственный предмет правового
регулирования законопроекта составляют
отношения в сфере охоты и охотничьего
хозяйства, в частности вопросы определения
состава и юридического статуса допустимых
к охотничьему использованию ресурсов,
определения порядка доступа к ним,
установление правил осуществления
деятельности в сфере охоты.
1.3.2.
Важнейшими неспецифическими отношениями,
подлежащими регулированию, являются
отношения, связанные с:
а) установлением
прав и обязанностей граждан и организаций,
а также оснований и пределов их
ограничений;
б) государственным
управлением, в том числе надзором и
контролем, лицензированием,
антимонопольным регулированием,
государственной поддержкой;
в)
материально-техническим, организационно
технологическим, научным, информационным и
образовательным обеспечением устойчивости
пользования объектами животного мира,
являющимися объектами охоты (далее -
охотничьи животные).
1.3.3. Отношения в
иных сферах деятельности входят в предмет
правового регулирования законопроекта
лишь постольку, поскольку это необходимо
для реализации его основной идеи.
2. Круг
лиц, на которых распространяется
действие
законопроекта, их новые права
и обязанности
2.1. Действие законопроекта
непосредственно распространяется на
физических и юридических лиц, участвующих в
охоте и ведении охотничьего хозяйства, в
том числе на:
а) физических лиц,
осуществлявших, осуществляющих или
намеревающихся осуществлять охоту, как
обладателей права охоты;
б) всех
граждан, как обладателей права на
благоприятную окружающую среду и иных
конституционных прав;
в) органы
государственной власти и органы местного
самоуправления, их должностных лиц;
г)
иных лиц и их объединения, являющихся
участниками деятельности в сфере охоты или
выполняющих инфраструктурную,
природоохранную и иные функции.
2.2.
Законопроектом предусматривается как
закрепление на законодательном уровне
некоторых положений, прав и обязанностей,
предусмотренных в настоящее время
подзаконными нормативными правовыми
актами (в частности, связанных с общими
правилами и сроками охоты, определением
объектов охоты как всех свободноживущих
млекопитающих и птиц и т.п.), так и
установление новых прав и обязанностей.
2.3. Предусматривается, в частности,
возложение или возможность возложения
следующих обязанностей:
на физических
лиц - охотников:
а) представление в
определенные сроки сведений о результатах
охоты; обеспечение сохранности,
представление и передача определенных
частей добытых животных; надлежащее
использование продукции охоты;
б)
подтверждение необходимого для
востребуемых видов охоты уровня
подготовки, в том числе в области биологии и
анатомии животных, допустимых методов их
умерщвления;
в) заключение и исполнение
договора с надлежаще уполномоченным
организатором охоты (егерем-проводником)
при охоте на определенные виды животных на
территории субъекта Российской Федерации,
если охотник не имеет в этом субъекте
Российской Федерации места жительства;
на органы государственной власти:
г)
принятие исчерпывающих мер к
удовлетворению охотничьих потребностей
населения;
д) создание, наделение
полномочиями по предварительному
рассмотрению всех решений в сфере охоты и
обеспечение деятельности совещательных
(наблюдательных) коллегиальных органов,
включающих представителей органов власти,
заинтересованных этнических общностей,
хозяйствующих субъектов, общественных
объединений, научных организаций и
отдельных специалистов;
е) регулярная, а
также обусловленная наступлением
определенных обстоятельств публикация
сведений о состоянии популяций охотничьих
животных и среды их обитания, об
утвержденных нормативах, квотах, лимитах,
сроках и стандартах добывания охотничьих
животных, а также результатах такого
добывания;
ж) утверждение федеральных и
территориальных компонентов и методов
проведения кадастровых, мониторинговых и
учетных работ; периодическая публикация их
результатов; осуществление сплошного
статистического наблюдения всех социально
и экологически значимых параметров
пользования охотничьими животными;
з)
оперативное отражение в земельных и иных
кадастрах, лесоустроительных материалах и
иных официальных регистрах сервитутов и
иных обременений, обусловленных
установлением, изменением и прекращением
прав, связанных с пользованием охотничьими
животными;
и) издание и распространение
на некоммерческой основе общедоступных
актуальных картографических материалов,
нормативных, нормативно-технических и иных
правовых актов, необходимых для оценки
участником отношений в сфере охоты
пределов правомерного поведения;
к)
срочность (ограниченность определенным
сроком) устанавливаемых запретов и
ограничений в сфере охоты, их ревизии с
изданием и публикацией правовых актов по
результатам ревизий;
л) недопущение
установления обязанностей (в том числе
финансовых обременений) участников
деятельности в сфере охоты, если возложение
этих обязанностей носит пресекательный
характер для правомерно действующих
участников правоотношений;
м)
определение гарантированных квот добычи
для представителей определенных
этнических общностей, иных групп
(категорий) населения;
н) организация
регистрационно-заявительного учета спроса
на охоту по видам и урочищам и, в случае
превышения спроса над допустимым
предложением, обеспечение равного доступа
отдельных категорий охотников методом
случайной выборки претендентов (а также
установление возможных отступлений от
этого метода);
о) утверждение и
реализация специальных мер поддержки
охотничьей активности несовершеннолетних
и престарелых граждан, лиц с ограниченными
возможностями;
п) определение
традиционных объектов, мест и способов
охоты и принятие специальных мер их защиты
как объектов культурного наследия;
р)
обеспечение доступности профильного
образования и подготовки, в том числе путем
утверждения образовательных стандартов,
выпуска дидактической литературы,
оборудования стрельбищ;
с) проведение
общественных слушаний для
предварительного обсуждения проектов,
реализация которых может оказать влияние
на охотпользование на соответствующей
территории.
2.4. Предусматривается также,
в частности, наделение следующими
правами:
физических лиц:
а)
обжалования нормативных,
нормативно-технических и иных правовых
актов, а также неправомерных действий, не
только непосредственно затрагивающих, но и
могущих затронуть права и законные
интересы граждан;
органов местного
самоуправления:
б) инициирования
волеизъявления местного населения по
вопросам запрета охоты на отдельные виды
животных или в определенные сроки
(определенными способами), если такая охота
противоречит местным обычаям или
верованиям;
органов государственной
власти субъектов Российской Федерации:
в) самостоятельного установления правил
охоты на соответствующей территории;
г)
установления для лиц, не имеющих места
жительства на территории субъекта
Российской Федерации, дополнительных
(ограничительных) требований, касающихся
доступа к охоте на территории
соответствующего субъекта Российской
Федерации;
д) установления ограничений
на использование определенных
типоразмеров оружия и иных орудий охоты, на
посещение и передвижение по определенным
участкам и т.п.;
е) установления
обязательности маркирования продукции
охоты, документирования добычи и оборота
продукции охоты, в том числе ее перемещения
за пределы субъекта Российской
Федерации.
3. Место проектируемого
закона
в системе действующего
законодательства
3.1. В настоящее время
охотничье законодательство относится к
отрасли "законодательство об охране и
использовании животного мира".
Проектируемый федеральный закон -
кодифицированный текущий закон,
принимаемый в соответствии с прямым
указанием Федерального закона "О животном
мире" (ст. 41) и являющийся по отношению к нему
специальным. Вместе с тем федеральный закон
об охоте выступает общим для совокупности
иных федеральных законов в сфере охоты и
охотничьего хозяйства (что также прямо
предусмотрено Федеральным законом "О
животном мире"). Предполагается, что с
принятием настоящего законопроекта и
формированием стройной системы издаваемых
в соответствии с ним федеральных законов,
подзаконных актов охотничье право, уже
более ста лет являющееся полноценной
отраслью права, станет и отраслью
законодательства.
Это соответствует
общим тенденциям в структуре российского
права. Существует ряд поресурсных законов
(Земельный, Лесной, Водный кодексы,
Федеральный закон "О животном мире" и т.п.) и
их зональных вариантов (федеральные законы
о континентальном шельфе и особой
экономической зоне). В случаях, когда
регламентировать в них все разнообразие
отношений по поводу использования ресурса
представляется невозможным и имеются
сложившиеся самостоятельные
народно-хозяйственные отрасли, ресурсные
законы дополняются отраслевыми законами (о
рыболовстве, о северном оленеводстве <*>,
о пчеловодстве <**> и т.п.).
--------------------------------
<*> Прим. гл. ред.:
отклонен Президентом Российской Федерации
(См.: Письмо Президента Российской
Федерации от 11 февраля 1999 г. N Пр-181 //
Документ официально опубликован не был).
<**> Прим. гл. ред.: отклонен Президентом
Российской Федерации (См.: Письмо
Президента Российской Федерации // Росс.
газ. 1998. 30 дек.).
3.2. В законопроекте
предполагается:
а) избежать недостатков
Федерального закона "О животном мире"
(например, сложность процедуры
предоставления объектов животного мира в
пользование, дублирование лицензии и
договора и т.п.);
б) конкретизировать
положения Федерального закона "О животном
мире", не применяющиеся в связи с их
неопределенностью (особенно в вопросах
разграничения полномочий);
в)
сформировать самостоятельный нормативный
блок, отражающий социальные аспекты -
массовость и традиционность охоты.
3.3. В
процессе охоты движимые разнообразными
мотивами люди, самостоятельно или
пользуясь услугами хозяйствующих
субъектов, в отдаленных от населенных
пунктов местностях с применением оружия и
иных опасных орудий труда эксплуатируют
уязвимый ограниченный ресурс, получая
результаты, имеющие потребительскую
ценность. Поэтому, помимо
административно-правовых, законопроект
содержит
