Концепция федерального закона об охоте
гражданско-правовые нормы (касающиеся
вещных и иных прав, совершения и исполнения
сделок, защиты прав потребителей), нормы
права, регулирующие отношения в сфере
туристической деятельности, оборота
оружия, охраны природы и т.п. Для
подавляющего большинства народов России
охота является традиционным занятием, но
для некоторых групп населения - и одним из
основных источников существования, а для
десятков этнических общностей - признаком
национальной идентификации; поэтому
законопроект содержит нормы аборигенного
права.
3.4. Охота является массовым видом
деятельности - ею занимаются около 2,5
миллиона россиян. Поэтому законопроект
непосредственно закрепляет гарантии и
механизмы реализации конституционных прав
на отдых, труд, использование своих
способностей и т.п. Возможность
осуществления охоты прямо связана с
обеспеченностью конституционного права на
благоприятную окружающую среду, и
законопроект в этой части восходит к
Федеральному закону "Об охране окружающей
среды".
4. Общая характеристика и оценка
состояния
правового регулирования в
сфере охоты
4.1. В рассматриваемой сфере
действует несколько сотен актов, изданных
высшими и иными органами исполнительной
власти СССР, РСФСР, РФ в период с 1932 г. по
настоящее время. Некоторые отношения
регулируются нормами Федерального закона
"О животном мире", Лесного кодекса
Российской Федерации. Однако основным
отраслевым нормативным правовым актом
продолжает оставаться Положение об охоте и
охотничьем хозяйстве в РСФСР, утвержденное
Постановлением Совета Министров РСФСР от 10
октября 1960 г. N 1548, а важнейшие институты
охотничьего права опираются на нормы
Постановлений Совета Министров РСФСР от 28
августа 1946 г. N 578 "О мерах по восстановлению
и дальнейшему увеличению поголовья соболя,
выдры, куницы и уссурийского енота", от 11
апреля 1958 г. N 336 "О мерах по улучшению
состояния охотничьего хозяйства РСФСР", от
25 июня 1959 г. N 1097 "О мерах по улучшению
ведения охотничьего хозяйства РСФСР" и
других актов, архаичных в плане
терминологии и юридической техники.
4.2.
Пробельность и противоречивость
действующего законодательства об охране и
использовании объектов животного мира,
отнесенных к объектам охоты, далеко выходят
за рамки текущих дефектов, могущих быть
исправленными косметическими мерами.
Недостаточность и коллизионность
охотничьего права стали в постсоветский
период его характерными чертами,
хроническими признаками. Практика выявила
немало пробелов в Федеральном законе "О
животном мире", затрудняющих или
пресекающих его прямое применение к охране
и использованию охотничьих животных. Среди
них - нечеткое отграничение сферы его
регулирования от актов смежных отраслей
законодательства, его
несубординированность, нетвердость
иерархического положения в системе
законодательных актов (одно из последствий
- неясность вопроса о том, верховенствует ли
применительно к правоотношениям, связанным
с охраной и использованием животного мира,
указанный Закон как специальный акт или
Лесной кодекс РФ как акт, вышедший позже.
Практика, в том числе судебная, показывает,
что этот вопрос разрешается неоднозначно).
В настоящее время термин "охота" имеет
несколько правовых значений: отрасль
(подзначение - отрасль традиционного
хозяйствования); вид деятельности; занятие;
вид пользования; способ регулирования
численности; технический процесс
(выслеживание, преследование и сама добыча).
Различные правовые акты и нормы
устанавливают принципиально отличные друг
от друга правовые режимы охоты, или,
напротив, один акт предусматривает
различный правовой статус одного и того же
процесса, что вызывает многочисленные
проблемы в правоприменении.
4.3.
Важнейший структурный недостаток
законодательства в рассматриваемой сфере -
отсутствие фундаментального акта, имеющего
высшую юридическую силу, прямое действие,
консолидирующего все законодательство -
закона об охоте (в дореволюционной России
такой акт имелся - Закон об охоте от 3
февраля 1892 г.). Формально необходимость
такого закона опирается на прямое указание
Федерального закона "О животном мире":
"Отношения в области охоты и охотничьего
хозяйства регулируются на основе
настоящего Федерального закона
специальным федеральным законом и
принимаемыми в соответствии с ним другими
федеральными законами, иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, а
также законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской
Федерации" (ст. 41). Многочисленные попытки
разработки и реализации проекта такого
федерального закона, предпринятые за
последние 15 лет, успехом не увенчались.
Фактически в настоящее время ряд важнейших
отраслевых правоотношений непосредственно
регулируется судебными прецедентами,
которые в силу вышеописанного состояния
законодательства нередко диаметрально
противоположны (а механизм их
субординирования отсутствует, поскольку
официальная российская правовая доктрина
не считает судебные решения источниками
права).
4.4. Ни Федеральным законом "О
животном мире", ни какими-либо иными
законодательными актами не определены
такие, в частности, существенные элементы
правового регулирования, как:
-
государственные приоритеты в сфере
охотпользования;
- экономический статус
охоты (услуга, труд, спорт, отдых;
коммерческая и (или) некоммерческая
деятельность) и деятельности, связанной с
организацией охоты;
- разграничение
полномочий специально уполномоченных
государственных органов по охране,
контролю и регулированию использования
объектов животного мира и среды их обитания
и уточнение статуса их федеральных и
территориальных органов;
- условия
осуществления охранных мероприятий
негосударственными организациями и
социальные гарантии их работникам;
-
специальные антимонопольные требования;
- этносоциальные, географические,
экологические особенности и ограничения
охотпользования;
- цели и пределы
допустимых ограничений прав граждан и
хозяйствующих субъектов в сфере
охотпользования и оборота продукции
охоты;
- специальные учет и отчетность,
ведение информационных баз данных.
Особенно много имеющих практическое
значение недостатков содержит раздел
Федерального закона "О животном мире",
касающийся порядка предоставления в
долгосрочное пользование объектов
животного мира и необходимых для такого
пользования территорий (акваторий). Имеют
место нераскрытость понятия и процедуры
учета мнения населения, множественность
согласований и нечеткость распределения
обязанностей по их осуществлению.
Принципиальный пробел Закона, фактически
дезорганизовавший ведение охотничьего
хозяйства во многих регионах России, -
отсутствие переходных положений,
касающихся правоотношений, установившихся
до принятия Закона. К пробелам необходимо
отнести также отсутствие содержательных
определений (например, практически
неразличимы данные законом понятия
долгосрочной и разовой именной лицензий),
отсутствие регулирования сервитутов и иных
обременений и т.д. Не решен такой важнейший
вопрос, как право государственных органов в
принципе не предоставлять какие-либо
территории в долгосрочное пользование
(другими словами, является ли
предоставление в пользование животного
мира правом или обязанностью
государства).
Наиболее эффективным
способом устранения указанных недостатков
правового регулирования в рассматриваемой
сфере является принятие федерального
закона "Об охоте", являющегося специальным
по отношению к Закону "О животном мире", и -
это следует подчеркнуть - не только
конкретизирующего положения
фаунистического закона, но и определяющего
особенности решения специфических
отраслевых вопросов.
4.5. Массовость
занятия охотой, конституционное отнесение
регулирования прав и свобод человека и
гражданина к исключительному ведению
Российской Федерации, допустимость
ограничения этих прав и свобод только
федеральными законодательными актами
обусловливают целесообразность
закрепления наиболее общих правил (сроков,
нормативов, объектного состава) охоты
непосредственно в проектируемом законе.
В постсоветский период статистические,
социологические и политологические
исследования в сфере охоты практически не
проводились (два последних направления не
развивались и в советский период). Более
того, за последние годы информационная
база, формируемая государственным
статистическим наблюдением, фактически
утратила аналитическую ценность в
рассматриваемой сфере из-за массового
сокращения числа наблюдаемых параметров.
Поэтому в проектируемом законе
предполагается закрепить необходимость
сбора информации о социальных аспектах
охоты, достаточной для оценки устойчивости
использования охотничьих ресурсов, как в
формах государственного статистического
наблюдения, так и в регистрах учета,
кадастра и мониторинга.
5.
Социально-экономические, политические,
юридические
и иные последствия
реализации проектируемого закона
5.1.
Прогнозирование последствий принятия
проектируемого закона опирается на
охватываемое основной идеей закона
обеспечение устойчивого использования
ресурсов диких (свободноживущих) зверей и
птиц на основе устойчивого существования
их популяций и устойчивых
социально-экономических предпосылок
занятия охотой.
5.2.
Социально-экономические и экологические
последствия.
5.2.1. Сохранение
традиций.
В последние десятилетия из-за
снижения уровня жизни населения
значительная часть людей была лишена
возможности легально реализовать свои
охотничьи потребности, уменьшился приток в
отрасль молодежи; многие традиции, особенно
в самоловном промысле и коллективных
охотах, сокращении численности волков,
оказались утрачены.
5.2.2. Поддержание и
усиление оздоровительного эффекта
охоты.
5.2.3.
Санитарно-эпидемиологическое
благополучие.
Наличие значительной
массы квалифицированных активных
охотников позволяет оперативно
мобилизовать их организационно-правовыми
методами на снижение численности животных,
являющихся разносчиками опасных
болезней.
5.2.4. Поддержка этнических
общностей и групп населения, находящихся в
кризисном положении.
Повышение уровня
самообеспечения и самозанятости населения
удаленных районов, как в удовлетворении
личных (семейных, родовых) потребностей, так
и в оказании услуг приезжим охотникам
(собственно охотничьи услуги, услуги по
размещению, питанию и т.п.).
5.2.5.
Сохранение связанных с охотой производящих
и товаропроводящих структур.
Устойчивость пользования поддержит спрос
на охотничьи товары и предложение
охотничьей продукции на уровне, минимально
необходимом для эффективного
функционирования указанных структур.
5.2.6. Более полное освоение ресурсов
охотничьих животных.
5.2.7. Обеспечение
устойчивости существования объектов охоты
как необходимого условия устойчивости
пользования ими.
5.2.8. Упрочение
информационно-аналитической базы
управленческих решений (благодаря
легализации охотничьей активности).
5.3.
Политические последствия.
5.3.1. Реальное
осуществление конституционного положения
о совместном ведении Российской Федерации
и ее субъектов в вопросах
природопользования.
В настоящее время
решающие полномочия по прежнему
сконцентрированы в федеральных органах
власти. Повышение самостоятельности
субъектов Федерации повысит и их
ответственность.
5.3.2. Организация
действенного общественного контроля со
стороны как охотников, так и неохотничьей
части социума благодаря:
а) широкой
формулировке оснований судебного
обжалования деяний органов власти,
хозяйствующих субъектов, граждан;
б)
общедоступности правовых документов и
аналитических материалов, обязательность
публикации которых предусматривается
законопроектом;
в) наделению
общественных объединений правом
запрашивать материалы о взысканиях и иных
принудительных мерах, принимаемых органами
власти к членам этих общественных
объединений в связи с их охотничьей
деятельностью.
5.3.3. Предупреждение или
снижение напряженности в отношениях
между:
а) сельским и городским
населением за счет введения механизмов
равнодоступности охотничьих ресурсов;
б) охотничьей и антиохотничьей частями
социума благодаря максимальной
прозрачности и гуманности охотничьей
деятельности.
5.3.4. Снижение уровня
браконьерства благодаря обязательности
систем равного доступа к охоте на основе
случайной выборки, публикации
соответствующих материалов, повышению
уровня специальной подготовки участников
отраслевых правоотношений, обязательности
сопровождения при некоторых видах охот и
другим предусмотренным законопроектом
мерам.
5.3.5. Расширение практики
досудебного (внесудебного) урегулирования
споров посредством учреждения
представительных совещательных органов,
осуществляющих коллегиальное
предварительное обсуждение решений, а
также общественного контроля над
состоявшимися решениями.
5.3.6. Снятие
замечаний международных организаций к
России в части отношения к малочисленным
коренным народам.
Экологическое право,
2005, N 3
