О некоторых вопросах нового жилищного кодекса(а.м. эрделевский)
Материал подготовлен с использованием
правовых актов
по состоянию на 1 апреля
2005 года
А.М. ЭРДЕЛЕВСКИЙ
Эрделевский
Александр, профессор МГЮА, д.ю.н.
Введение
в действие нового Жилищного кодекса РФ
(далее - ЖК) может вызвать непростые вопросы
в правоприменительной практике. Рассмотрим
некоторые из них.
Прежде всего следует
заметить, что, хотя ЖК введен в действие с 1
марта 2005 г. в полном объеме, многие его нормы
являются отсылочными или бланкетными,
предусматривающими принятие специальных
нормативных актов для регулирования
соответствующих жилищных отношений.
Например, п. 2 ст. 49 ЖК предусматривает, что
критерии для отнесения граждан к числу
малоимущих (для целей признания их права на
предоставление жилого помещения по
договору социального найма)
устанавливаются законом соответствующего
субъекта РФ. Поскольку по состоянию на 1
марта 2005 г. в большинстве субъектов РФ такие
законы еще не были приняты, отмеченное
обстоятельство исключало применение ст. 49
ЖК с указанной даты. Подобная ситуация
имела место и в отношении ряда других норм
ЖК (например, п. 4 ст. 161, п. 1 ст. 163 ЖК).
Статья 2 Федерального закона "О введении в
действие Жилищного кодекса Российской
Федерации" от 29 декабря 2004 г. (далее - Вводный
закон) признает утратившими силу с 1 марта
2005 г. ряд нормативных актов, в том числе
Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. Среди этих актов
особого внимания заслуживают некоторые
нормы Закона РФ "О приватизации жилищного
фонда в Российской Федерации" (далее - Закон
о приватизации). Так, утратили силу ст. 21
Закона о приватизации, предусматривавшая,
что обслуживание и ремонт
приватизированных жилых помещений
осуществляются с обязательным соблюдением
единых правил и норм эксплуатации и ремонта
жилищного фонда на условиях, установленных
для домов государственного и
муниципального жилищного фонда, за счет
средств их собственников, а также ст. 22
Закона, в соответствии с которой за
государственными
жилищно-эксплуатационными и
ремонтно-строительными организациями
сохранялись обязанности по обслуживанию и
ремонту приватизированных жилых помещений
по договору с их собственниками по ставкам,
установленным для обслуживания
государственного и муниципального
жилищного фонда.
Акты, о которых идет
речь в п. 2 ст. 2 Вводного закона, утрачивают
силу с 1 января 2007 г. В основном это
отдельные нормы Закона о приватизации. Так,
с 1 января 2007 г. утрачивает силу ст. 1 Закона о
приватизации, в которой давалось
определение приватизации жилых помещений
как бесплатной передачи в собственность
граждан Российской Федерации на
добровольной основе занимаемых ими жилых
помещений в государственном и
муниципальном жилищном фонде. Следует
заметить, что Закон в целом не утрачивает
силу с 1 января 2007 г., в его преамбуле
по-прежнему указывается, что этот Закон
устанавливает основные принципы
осуществления приватизации
государственного и муниципального
жилищного фонда социального использования
на территории Российской Федерации,
определяет правовые, социальные и
экономические основы преобразования
отношений собственности на жилище. Однако с
1 января 2007 г. из Закона исчезнет само
определение понятия "приватизация жилых
помещений". Отсюда следует, что, если в Закон
не будет внесено каких-либо дополнений, с 1
января 2007 г. понятие приватизации жилья
будет определяться общим правилом ст. 217 ГК,
из которого следует, что приватизация
имущества, находящегося в государственной
или муниципальной собственности (включая
жилые помещения), - это передача указанного
имущества в собственность граждан и
юридических лиц в порядке, предусмотренном
законами о приватизации.
С 1 января 2007 г.
утрачивает силу и ст. 2, а также ряд других
статей Закона о приватизации,
устанавливающих право граждан РФ на
приватизацию жилья и порядок реализации
этого права. С учетом сказанного выше, если
к 1 января 2007 г. в Закон не будут внесены
нормы, определяющие порядок приватизации
жилья, после 1 января 2007 г. приватизация
жилья перестанет быть возможной как на
бесплатной, так и на платной основе, а Закон
о приватизации войдет в противоречие с его
собственной преамбулой.
Следует
обратить внимание, что с 1 января 2007 г.
утрачивает силу ст. 9.1 Закона о
приватизации, устанавливающая право
граждан, приватизировавших жилые
помещения, являющиеся для них единственным
местом постоянного проживания, на обратную
передачу приватизированных жилых
помещений в государственную или
муниципальную собственность.
Среди
норм Закона о приватизации, которые
утрачивают силу с 1 января 2007 г., следует
особо остановиться на ст. 16 Закона,
применение которой может вызвать сложности
в правоприменительной практике. Статья 16
Закона предусматривает право граждан на
приватизацию жилых помещений в домах,
требующих капитального ремонта, и
одновременно сохраняет за бывшим
наймодателем обязанность производить
капитальный ремонт дома в соответствии с
нормами содержания, эксплуатации и ремонта
жилищного фонда. Представляется, следует
исходить из того, что если на момент
приватизации жилого помещения дом требовал
капитального ремонта, то не исполненная к
этому моменту наймодателем обязанность
проведения такого ремонта сохраняется у
него и после 1 января 2007 г. Если же
необходимость проведения капитального
ремонта дома возникла после приватизации
жилого помещения, бремя участия в
проведении капитального ремонта ложится в
соответствующей доле на собственника
приватизированного жилого помещения.
Таким образом, после 1 января 2007 г. будут
продолжать действовать лишь преамбула
Закона о приватизации и только одна статья -
ст. 3.1 Закона, согласно которой в случае
смерти одного из участников совместной
собственности на жилое помещение,
приватизированное до 31 мая 2001 г.,
определяются доли участников общей
собственности на данное жилое помещение, в
том числе доля умершего, при этом указанные
доли признаются равными. Значительные
трудности может вызвать применение п. 1 ст. 4
Вводного закона, где установлено, что
впредь до приведения в соответствие с ЖК
законов и иных нормативных правовых актов,
действующих на территории РФ, законы и иные
нормативные правовые акты применяются
постольку, поскольку они не противоречат ЖК
и Вводному закону. Это положение, очевидно,
вызовет серьезные сложности в
правоприменительной практике. Сказанное
касается в основном конкуренции между
нормами ЖК и ГК. Дело в том, что оба эти
Кодекса являются федеральными законами, то
есть актами равной юридической силы. По
критерию более позднего нормативного акта,
а также в силу прямого указания п. 1
комментируемой статьи в случае
противоречия между правилами ЖК и ГК
приоритет должен иметь ЖК. С другой стороны,
п. 2 ст. 3 ГК устанавливает, что нормы
гражданского права (то есть нормы,
регулирующие гражданско-правовые
отношения), содержащиеся в других законах,
должны соответствовать ГК.
Итак,
казалось бы, из п. 1 ст. 4 Вводного закона явно
следует, что любая коллизия между нормами
ЖК и иных законов должна решаться в пользу
ЖК. Однако применительно к возможным
коллизиям между нормами ЖК и ГК такой вывод
может оказаться небесспорным. Дело в том,
что, как следует из п. 1 ст. 4 ЖК, регулируемые
ЖК отношения (жилищные отношения) имеют
неоднородный характер. Некоторые из них
представляют собой разновидность
административно-правовых отношений,
например отношения, возникающие в связи с
учетом жилищного фонда, отнесением
помещений к числу жилых помещений и
исключением их из жилищного фонда,
получением разрешения на переустройство и
перепланировку жилых помещений, и др.
Другие отношения по своему существу
являются гражданско-правовыми. Это, в
частности, возникающие между
собственниками жилых помещений отношения
по поводу пользования общим имуществом и
управления многоквартирными домами.
Общая характеристика гражданско-правовых
отношений дается в п. 1 ст. 2 ГК - это
имущественные отношения, основанные на
равенстве, автономии воли и имущественной
самостоятельности их участников. Отношения
собственников жилых помещений по поводу
пользования и распоряжения общим
имуществом обладают всеми перечисленными
признаками. В силу гражданско-правового
характера этих отношений к ним применимы, в
частности, нормы главы 16 ГК об общей
собственности, а также ст. 290, определяющая
состав общего имущества собственников
квартир в многоквартирном доме.
Итак,
некоторые жилищные отношения оказываются
одновременно и гражданско-правовыми
отношениями, и в этом случае возникает
вопрос о том, нормы какого законодательства
- гражданского или жилищного - должны
применяться для регулирования таких
отношений. Как отмечалось выше, в силу
принципа более позднего нормативного акта,
а также в силу правила п. 1 ст. 7 ЖК, из
которого следует применимость к жилищным
отношениям в первую очередь именно
жилищного законодательства, и упомянутого
выше п. 1 ст. 4 Вводного закона коллизии между
нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу
ЖК.
Однако в п. 2 ст. 3 ГК содержится
весьма точное и жесткое правило (равного
которому в ЖК нет), согласно которому нормы
гражданского права, содержащиеся в любых
других законах (следовательно, и в ЖК),
должны соответствовать ГК. Возможности
отступления от этого правила в каких-либо
случаях ни ст. 3, ни другие нормы ГК не
предусматривают. Таким образом, в силу
правила п. 2 ст. 3 ГК коллизии между нормами
ГК и ЖК должны решаться в пользу ГК.
Можно ли счесть п. 1 ст. 4 Вводного закона и п.
1 ст. 7 ЖК способными парализовать действие
п. 2 ст. 3 ЖК, что открывало бы путь к
разрешению возможных коллизий в пользу ЖК?
Думается, что скорее нет, чем да. Статья 7 ЖК,
как следует из ее названия, устанавливает
правила применения жилищного
законодательства по аналогии, в то время
как ст. 3 ГК посвящена непосредственно
составу гражданского законодательства и
устанавливает принципы его действия. Что
касается п. 1 ст. 4 Вводного закона, то эта
норма предусматривает приоритет ЖК перед
другими законами в случае противоречия
между ними лишь на период до приведения
других законов в соответствие с ЖК. То есть
противоречие между ГК и ЖК, если таковое
будет иметь место, должно быть устранено
путем приведения соответствующей нормы ГК
в соответствие с ЖК. Такая возможность
законодателем была использована в ст. 11
Вводного закона, где в целях приведения ГК в
соответствие с ЖК были внесены изменения в
ст. 672, 679, 680, 685 ГК.
Таким образом,
использовав возможность приведения ГК в
соответствие с ЖК, вносить какие-либо иные
изменения в ГК законодатель не счел
необходимым. Отсюда следует, что сегодня
вряд ли есть основания рассматривать ГК в
рамках п. 1 ст. 4 Вводного закона, то есть в
числе законов, находящихся в стадии "впредь
до приведения в соответствие с ЖК".
Основываясь на такой позиции, следовало бы
подходить к разрешению коллизий между
нормами ГК и ЖК без учета п. 1 ст. 4 Вводного
закона, что, как представляется, должно было
бы склонить чашу весов в пользу ГК. При
столь высокой степени неопределенности в
применении закона представляется
очевидной необходимость легального, то
есть самим законодателем, или судебного, то
есть Верховным Судом РФ, разъяснения
вопроса о взаимодействии норм ГК и ЖК.
Весьма болезненную реакцию может вызвать
применение ст. 6 Вводного закона. Пункт 1 ст. 6
Вводного закона устанавливает, что с 1 марта
2005 г. принятие на учет граждан в целях
последующего предоставления им по
договорам социального найма жилых
помещений в государственном или
муниципальном жилищном фонде
осуществляется по основаниям и в порядке,
которые предусмотрены ЖК, а п. 2 той же
статьи предусматривает, что граждане,
принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях
последующего предоставления им жилых
помещений по договорам социального найма,
сохраняют право состоять на данном учете до
получения ими жилых помещений по договорам
социального найма. Указанные граждане
снимаются с данного учета по основаниям,
предусмотренным п. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 ЖК, а также
в случае утраты ими оснований, которые до
введения в действие ЖК давали им право на
получение жилых помещений по договорам
социального найма.
На первый взгляд
содержащееся в п. 2 ст. 6 Вводного закона
правило означает безусловное сохранение
всей очереди на улучшение жилищных условий,
сложившейся по состоянию на 1 марта 2005 г.
Такому пониманию способствует указание в
этой норме на возможность снятия граждан с
учета лишь по основаниям, предусмотренным
п. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 ЖК. Следовательно, основание
снятия с учета, предусмотренное п. 2 ч. 1 ст. 56
ЖК, - утрата гражданами оснований, дающих им
право на получение жилого помещения по
договору социального найма - в отношении
очередников, принятых на учет до 1 марта 2005
г., не применяется.
Однако следует
обратить внимание, что речь идет лишь о
гражданах, принятых на учет до 1 марта 2005
года в целях последующего предоставления
им жилых помещений по договорам
социального найма (а не просто найма).
Дело в том, что до 1 марта 2005 г. принятие на
учет граждан, нуждающихся в улучшении
жилищных условий, основывалось на
положениях ст. 28 - 37 ЖК РСФСР 1983 г. и
Примерных правил учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления жилых помещений в РСФСР,
утвержденных Постановлением Совета
Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (далее -
Постановление). Пункт 3 Постановления
предусматривал предоставление гражданам
жилых помещений в домах государственного и
муниципального жилищных фондов на условиях
договора найма и на условиях аренды, как
правило в виде отдельной квартиры на семью.
О договоре социального найма ни в ЖК РСФСР
1983 г., ни в Постановлении не упоминалось,
поэтому никто из состоящих на учете по
основаниям, предусмотренным этими актами,
не может лишь в силу такого состояния на
учете быть признан принятым на учет в целях
предоставления жилого помещения именно по
договору социального найма.
В то же
время следует заметить, что понятие
договора социального найма существовало в
российском законодательстве и до 1 марта 2005
г. Так, п. 1 ст. 672 ГК предусматривал и
по-прежнему предусматривает, что жилые
помещения могут предоставляться гражданам
по договору социального найма лишь в
государственном и муниципальном жилищном
фонде социального использования. В ст. 12, 13
Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах
федеральной жилищной политики" в редакции
Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ (эта
новая редакция вступила в силу с 1 января 2005
г.) также упоминается о договоре
социального найма. В ст. 12 этого Закона
следующим образом было определено
назначение жилищного социального
использования: жилищный фонд социального
использования образовывался в поселениях
для проживания малоимущих граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, в
жилых помещениях на условиях договора
социального найма. Согласно ст. 13 Закона
предоставление жилого помещения по
договору социального найма должно было
осуществляться органами местного
самоуправления поселений в порядке и на
условиях, которые определены
муниципальными правовыми актами,
принимаемыми представительными
