Подведомственность юридических дел и ее уровни
И ЕЕ УРОВНИ
Д.Н. БАХРАХ
Бахрах Демьян
Николаевич - доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки
РФ.
В государствах, осуществляющих
принцип законности (правозаконности),
властные полномочия государственных
органов и иных субъектов публичной власти
регулируются правовыми нормами,
закрепляющими их компетенцию.
Эффективность деятельности аппарата
публичной власти, ее слаженность во многом
зависят от правильного определения
компетенции органов, их структурных
подразделений, должностных лиц.
Урегулированность осуществления публичной
власти системой правовых норм о
компетенции, реализация и строгое
следование этим нормам - важнейшие условия
соблюдения законности.
Компетенция
состоит из двух обязательных элементов:
властных полномочий и подведомственности,
то есть определения предметов, объектов, на
которые распространяется власть субъекта,
которыми он ведает. "...Составные части
компетенции - юридическая возможность или
долженствования... выполнять определенного
вида управленческую деятельность (т.е.
функцию) применительно к деятельности
определенного вида объектов управления"
<*>. Статья 10 Конституции РФ закрепляет
разделение государственной власти на
законодательную, исполнительную и
судебную. Каждая из них осуществляется
самостоятельными органами в рамках
установленной правовыми нормами
компетенции. "А значит каждой из них
определены предметы ведения. Там, где
осуществляется публичная власть, действуют
нормы о подведомственности. Предметы
ведения - это первый необходимый элемент
компетенции" <**>.
--------------------------------
<*> Лазарев Б.М. Государственное
управление на этапе перестройки. М.:
Юридическая литература, 1988. С. 240.
<**>
Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция
местных советов. М.: Юридическая литература,
1986. С. 23.
Поскольку субъекты публичной
власти действуют во всех сферах и отраслях
социальной жизни, нормы о компетенции (и ее
важнейшем элементе - подведомственности)
имеются во всех отраслях права. Например,
ст. 71 - 73 Конституции РФ распределяют
предметы ведения между Российской
Федерацией и ее субъектами, а ст. 125
Конституции регулирует подведомственность
Конституционного Суда РФ.
В
административно-правовых актах широко
используются синонимы подведомственности:
"находится в ведении" (министерства, службы,
государственного органа) <*>, "предметы
ведения".
--------------------------------
<*> См.,
например, распоряжение Правительства
Российской Федерации от 13 января 2005 г.:
"Утвердить прилагаемые: Перечень
федеральных государственных учреждений,
находящихся в ведении Росэнерго; Перечень
федеральных государственных унитарных
предприятий, находящихся в ведении
Росэнерго" // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 223.
Там, где
функционирует публичная власть, где
действуют ее субъекты, должна существовать
подведомственность. Она является правовой
формой разделения труда по осуществлению
властной деятельности.
"Институт
подведомственности в правовом
регулировании общественных отношений
играет роль распределительного механизма,
с помощью которого государство
обеспечивает подключение к нему различных
форм разрешения юридических дел в
соответствии с характером тех общественных
отношений, из которых эти дела возникают.
Действие этого механизма обеспечивается
путем указания в законе на определенные
критерии, в зависимости от которых
конкретные дела поступают на разрешение
указанных в законе органов" <*>.
--------------------------------
<*> Осипов Ю.К.
Подведомственность юридических дел.
Свердловск, 1973. С. 121.
В ряде случаев
законодатель при ее регулировании
использует более широкое понятие. Так,
глава 4 АПК "Компетенция арбитражных судов"
состоит из двух параграфов, которые названы
так: "Подведомственность" и "Подсудность". В
какой-то степени это можно объяснить тем,
что в теории гражданского процесса и в ГПК
подведомственность, как правило,
понималась узко, только как правовое
регулирование круга дел, которые должны
рассматриваться в гражданском
судопроизводстве.
"Термины
"компетенция" (встречается еще - юрисдикция),
"компетентный суд" используются во многих
международных договорах: статьи 4 и 5
Киевского Соглашения 1992 года; статьи 20 и 29
Минской Конвенции 1993 года; статья 19
Договора СССР и Испании о правовой помощи.
Международные термины "компетенция",
"юрисдикция" имеют несколько иную смысловую
нагрузку, чем понятия подведомственности и
подсудности, а именно: они напрямую связаны
с понятием государственного суверенитета,
суверенной власти" <*>.
--------------------------------
<*> Нешатаева Т.Н. О
вопросах компетенции арбитражных судов в
Российской Федерации по рассмотрению дел с
участием иностранных лиц // Вестник ВАС РФ.
2004. N 12. С. 88. См. также: Сафаров Н.А.
Преступления, подпадающие под юрисдикцию
международного уголовного суда //
Государство и право. 2004. N 4. С. 48 - 59;
Несмеянова С.Э. Разграничение компетенции
между судами // Российская юстиция. 2002. N 12. С.
17.
Представляется, что используемые в
разных отраслях права, в разных отраслевых
юридических науках, в актах
Конституционного Суда РФ термины
"подсудность", "подследственность",
"судебная юрисдикция", "предметы ведения" -
это названия разных видов единого родового
понятия "подведомственность".
"Различие
между подсудностью и подведомственностью
имеет скорее количественный, нежели
качественный характер. Поэтому следует
согласиться с Ж. Сталевым и А.Ф. Козловым,
которые рассматривают подсудность как
понятие производное от подведомственности,
как разновидность подведомственности в
применении к судебным органам" <*>.
--------------------------------
<*> Осипов Ю.К. Указ.
соч. С. 29.
Ю.К. Осипов прав, когда
утверждает, что разница понятий
"подсудность" и "подведомственность" -
количественная, второе понятие охватывает
более широкий круг явлений. Но необходимо
добавить, что названные ими явления
соотносятся как вид (подсудность,
подследственность) и род
(подведомственность).
В осуществлении
государственных функций участвует
огромное число различных органов, их
представителей, которые наделены властными
полномочиями. Такое положение объясняется,
во-первых, разнообразием и спецификой
многочисленных отраслей деятельности и
существующих в них отношений. И чтобы
квалифицированно заниматься делами, нужно
обладать специальными знаниями, быть
компетентным в данной области. А во-вторых,
множественность субъектов властных
полномочий создает условия для
оперативного и экономного производства,
поскольку чаще всего его ведут органы,
должностные лица, которые профессионально
систематически осуществляют
соответствующие функции.
Для научной
организации работы субъектов власти имеет
большое значение четкое определение того,
какой субъект какими делами ведает, кто
какие дела оформляет, рассматривает,
исполняет и т.д. Правильное решение
субъектом правотворчества вопросов
подведомственности - необходимое условие
квалифицированного, оперативного решения
дел.
"Подведомственность может быть
определена как круг споров о праве и иных
материально-правовых вопросов
индивидуального значения, разрешение
которых отнесено к ведению тех или иных
органов государства, общественности либо
органов смешанного характера" <*>.
--------------------------------
<*> Осипов Ю.К. Указ.
соч. С. 32.
Это определение содержится в
учебном пособии, которое было издано в 1973
году. Очевидно, что сейчас необходимо
говорить также и о подведомственности
муниципальным, международным органам и,
возможно даже, субъектам корпоративного
управления. Кроме того, правовыми актами
определяется подведомственность
должностным лицам и иным служащим
названных выше органов.
Подведомственность - неотъемлемая часть
компетенции. В то же время это определенная,
регулируемая правом связь двух сторон
правоотношения: той, которая ведает, решает,
и той, которая подведомственна, зависима.
Ведать делами - значит решать вопросы в
отношении определенных индивидуальных и
коллективных субъектов права. Для
лидирующих субъектов подведомственность -
это компонент их компетенции, который
связывает их полномочия с определенными
объектами властного воздействия, обязывает
их производить определенные действия,
решать дела, составлять документы и т.д. Она
определяет предметные, территориальные
границы полномочий. А для другой стороны
властного правоотношения
подведомственность означает ее правовую
зависимость от того, кто ведает,
уполномочен, кому подведомственны дела,
вопросы, иные объекты властного
воздействия.
"...Подведомственность
выступает в качестве межотраслевого
института права, выполняющего функции
распределительного механизма юридических
дел между различными юрисдикционными
органами" <*>. Представляется, что это
фундаментальное научное положение было бы
более корректным, если бы в нем не было
слова "юрисдикционными", которое
ограничивает его смысл. Определенной
подведомственностью обладают все субъекты
публичной власти, а не только
юрисдикционные органы.
--------------------------------
<*> Гражданский
процесс. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 144.
В
последние годы все чаще и чаще в научных
работах юристов можно встретить широкое
понимание подведомственности как
межотраслевого правового феномена. Она
"имеет сферой своего регулирования не
только разграничение полномочий
юрисдикционных органов, но в своем широком
понимании должна разграничивать предметы
ведения любых органов государства,
должностных лиц или общественных
организаций соответственно выполняемыми
ими функциями. В условиях построения и
реализации государственной власти на
принципе разделения властей
подведомственность наиболее зримо и
очевидно играет роль рабочего юридического
механизма, лежащего в основе осуществления
государственно-правового строительства,
так как устанавливает четкие критерии
разделения государственной власти на три
автономные ветви: законодательную,
исполнительную и судебную" <*>.
--------------------------------
<*> Чудиновский К.А.
Подведомственность в системе гражданского
и арбитражного процессуального права:
Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2002. С. 7.
В научной
литературе по гражданскому и арбитражному
процессам подведомственность определяется
как "относимость нуждающихся в
государственно-властном разрешении споров
о праве и других юридических дел к ведению
того либо иного государственного и иного
органа, это свойство юридических дел, в силу
которого они подлежат разрешению
определенными юрисдикционными органами"
<*>. Такой подход к пониманию
подведомственности как особого свойства
юридических дел вполне возможен. Он
отвечает на вопрос, "к кому обращаться, кому
подведомственны дела". Но более
содержательным можно считать иной подход к
определению содержания подведомственности
- кто ведает, кто компетентен, вправе
разрешать юридические дела.
--------------------------------
<*> Гражданский
процесс. М., 2004. С. 146.
Для
административного и ряда других отраслей
публичного права второе определение
подведомственности полезнее, так как
позволяет раскрыть компетенцию субъектов
публичной власти, их функции, структуру.
Фактически это понимает и автор
приведенного выше определения
подведомственности профессор В.В. Ярков.
Так, давая определения некоторым
разновидностям подведомственности
(подсудности), он пишет, что родовая,
территориальная подсудность -
"распределение компетенции по рассмотрению
дел..." <*>. Плодотворность такого подхода
видна и в данном им определении
подведомственности как "межотраслевого
института права, выполняющего функции
распределительного механизма юридических
дел" между органами власти <**>.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С.
167.
<**> См.: Там же. С.
144.
Подведомственность - это нормативное
закрепление объектов властных полномочий.
Решая вопросы о подведомственности,
законодатель опирается на ряд принципов, в
том числе:
- принцип профессионализма,
то есть компетентного ведения,
использования властных полномочий;
-
принцип объективности, предполагающий
разумное, научно обоснованное,
справедливое решение вопросов;
-
принцип приближения власти к ее объектам,
обеспечивающий удобства для граждан,
экономичность и быстроту решения вопросов
(о возбуждении дел, рассмотрении жалоб,
выдаче документов и др.).
В
производствах по многим категориям дел
очень часто одни органы (должностные лица)
вправе собирать и проверять информацию,
другие - анализировать ее и принимать
решения, третьи - рассматривать жалобы на
акты публичной власти. Это - "эстафета
лидирующих субъектов", особенно она
характерна для всех юрисдикционных
процессов. "Эстафета властных субъектов" -
важная гарантия правильного, справедливого
применения власти. Поэтому актуален вопрос
о постадийной подведомственности дел (кто
дело расследует, кто принимает
постановление, издает приказ и т.д.) и даже о
подведомственности при совершении
отдельных действий (кто предоставляет
отсрочку исполнения решения, составляет
протокол и т.п.).
"Разрешение
юридического дела представляет собой
деятельность управомоченных органов по
реализации субъективных прав посредством
применения правовых норм. Оно может
осуществляться в различных формах, которые
являются ничем иным, как разновидностями
правоприменительной деятельности" <*>.
Таким образом, Ю.К. Осипов под юридическим
делом понимает дело, которое решается
посредством правоприменения.
Представляется, что, во-первых, к
юридическим делам, к тому же довольно
сложным, можно отнести и правотворческую
деятельность. Она тоже предполагает и
наличие полномочий, и урегулированную
правом процедуру деятельности. Во-вторых,
правотворчество и правоприменение
осуществляют наряду с органами также
высшие (президенты, губернаторы) и иные
должностные лица, структурные
подразделения органов, то есть довольно
широкий круг субъектов. В-третьих, целью
законодательной и иной правотворческой
деятельности является достижение
определенного юридического результата:
принятие, изменение, отмена правовой нормы
<**>.
--------------------------------
<*>
Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 91.
<**> См.:
Сорокин В.Д. Правовое регулирование:
предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 280 -
300.
Проблема подведомственности
относится к числу межотраслевых. В
конституционном праве она рассматривается
как разделение предметов ведения между РФ и
ее субъектами, а также между ветвями
государственной власти. В
уголовно-процессуальном праве большое
внимание уделяется такой разновидности
подведомственности, как подследственность.
Ученые, исследующие
гражданско-процессуальное и
арбитражно-процессуальное право, изучают
такие явления, как подведомственность и
подсудность, но не всегда отмечают, что
подсудность - это разновидность
подведомственности.
