Подведомственность юридических дел и ее уровни
Вопросы подведомственности актуальны и
для финансового, и для земельного, и многих
других отраслей права, а значит, и для
отраслевых наук. Можно утверждать, что
отрасли права, которые регламентируют те
или иные аспекты деятельности публичной
власти, обязательно определяют
подведомственность соответствующих
субъектов власти.
Представляется, что в
зависимости от отрасли права, нормы которой
регулируют подведомственность субъектов
публичной власти, следует различать
конституционную, административную,
финансовую, семейно-правовую,
уголовно-процессуальную и иные виды
отраслевой подведомственности.
Известно, что она может быть общей (в рамках
отрасли права!) и специальной. Чаще всего
она бывает исключительной
(безальтернативной). Но праву известны и
различные варианты альтернативной
подведомственности. В таких случаях закон
устанавливает, что право определения
подведомственности в рамках названных
вариантов принадлежит:
1) субъекту
власти, который решает это по собственной
инициативе (например, ч. 2 ст. 23.1 КоАП) или по
ходатайству невластного субъекта
(например, ч. 1 ст. 29.5 КоАП);
2) невластному
субъекту (например, ст. 29 ГПК, ст. 36 АПК);
3)
по соглашению сторон (например, ст. 32 ГПК, ст.
37 АПК).
В уголовном и других процессах, в
производстве по делам об административных
правонарушениях очень важно различать
стадийную подведомственность, то есть ее
существование на каждой стадии
процессуальной деятельности.
Анализ
действующего законодательства и
подзаконных нормативных актов приводит к
выводу о необходимости различать уровни
подведомственности дел, разрешаемых в
первой инстанции по существу. Главный
критерий такой группировки различных
элементов сложнейшей, огромной системы
норм о подведомственности - компетенция
субъектов власти, правомочных осуществлять
правотворчество и правоприменение,
разрешать юридические дела. При таком
подходе можно различать семь уровней
подведомственности:
1) международную;
2) государственную;
3) родовую;
4)
видовую;
5) иерархическую
(инстанционную);
6) территориальную;
7) должностную.
Определяя
подведомственность конкретного дела,
необходимо последовательно выяснять ее на
каждом из названных уровней, чтобы в итоге
узнать, кто вправе разрешить дело по
существу в первой инстанции. Иногда для
этого достаточно знать только
территориальную и должностную
подведомственность, а, решая спор с
нерезидентом, возможно, придется уточнять
все семь ее уровней <*>.
--------------------------------
<*> Подобно тому,
как, разыскивая родственника, оказавшегося
в другой стране, нужно узнать, в какой
стране, в каком городе, на какой улице, в
каком доме, в какой квартире он живет.
В
качестве примера международной и
одновременно государственной
подведомственности можно привести
выдержку из Соглашения между Российской
Федерацией и Кыргызской Республикой о
порядке использования российских военных
объектов на территории Кыргызской
Республики и статусе военнослужащих
Вооруженных Сил Российской Федерации в
Кыргызской Республике.
Статья 14:
"Вопросы юрисдикции, связанные с
пребыванием Вооруженных Сил Российской
Федерации, регулируются следующим
образом:
1. По делам о преступлениях и
проступках, совершенных лицами, входящими в
состав Вооруженных Сил Российской
Федерации, или членами их семей вне
пределов мест дислокации, как общее правило
применяется законодательство Кыргызской
Республики, и действуют ее суд, прокуратура
и другие компетентные органы.
2. В случае
совершения лицами, входящими в состав
Вооруженных Сил Российской Федерации, или
членами их семей преступлений или
проступков против Российской Федерации, а
также против лиц, входящих в состав
Вооруженных Сил Российской Федерации, или
членов их семей и по делам о воинских
преступлениях применяется
законодательство Российской Федерации и
действуют ее суд, прокуратура и другие
компетентные органы.
3. В случае
возникновения спорных вопросов, касающихся
подследственности, решения по ним
принимаются уполномоченными Сторон.
4.
Компетентные органы Кыргызской Республики
обеспечат по постановлениям и судебным
решениям компетентных органов Российской
Федерации содержание лиц, находящихся под
стражей, и их конвоирование" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст.
4088.
В условиях глобализации все более
актуальными становятся вопросы
международной подведомственности и ее
разграничение с внутригосударственной.
Речь идет о компетенции различных
международных организаций (Совета
Безопасности ООН, Международного
уголовного суда и др.). К этому виду
подведомственности можно также отнести
подведомственность юридических дел,
затрагивающих права и интересы субъектов
российского права, рассматриваемые судами
и иными уполномоченными органами других
государств (см. Соглашения об избежании
двойного налогообложения, раздел V ГПК,
раздел V АПК, ст. 11 - 13 УК и т.д.).
В рамках
Российской Федерации Конституцией РФ,
изданными на ее основе нормативными
правовыми актами закреплено три вида
государственной, а точнее,
государственно-муниципальной
подведомственности (предметов ведения):
- федерального центра;
- субъектов РФ;
- муниципальных образований.
Отмечая,
что в юридической литературе не сложился
единый подход к определению значения
понятий "предметы ведения", "компетенция",
"полномочия", В.П. Миронов предлагает
"предметы ведения" рассматривать как круг
вопросов (дел), областей (предметов)
деятельности <*>. Разграничение этих
уровней подведомственности
осуществляется:
--------------------------------
<*> См.: Миронов В.П.
Конституционно-правовые проблемы
разграничения предметов ведения и
полномочий в условиях РФ: Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 9, 16.
1)
Конституцией РФ, федеральными законами и
иными нормативными актами;
2) договорами
о разграничении, передаче полномочий;
3)
актами правосудия, принимаемыми
Конституционным Судом РФ, конституционными
и уставными судами субъектов РФ.
В
качестве примера регулирования
государственной подведомственности можно
назвать ст. 1.1 КоАП, в ч. 1 которой указано:
"Законодательство об административных
правонарушениях состоит из настоящего
Кодекса и принимаемых в соответствии с ним
законов субъектов Российской Федерации об
административных правонарушениях".
В
статье 28 Закона РФ "Об образовании" к
компетенции РФ в области образования п. 8
отнесены "...аттестация и государственная
аккредитация образовательных учреждений",
а п. 24 - "лицензирование образовательных
учреждений по программам высшего
профессионального и послевузовского
профессионального образования". А в статье
29 "Компетенция субъектов Российской
Федерации в области образования" сказано (п.
7): "лицензирование образовательных
учреждений, за исключением лицензирования
на право ведения образовательной
деятельности по программам высшего
профессионального и послевузовского
профессионального образования".
Закрепление нормативными правовыми актами
родовой подведомственности - это
конкретизация положения ст. 10 Конституции
РФ о разделении государственной власти на
законодательную, исполнительную и
судебную. При регламентации этого уровня
подведомственности необходимо также
учитывать наличие субъектов
государственной власти, не отнесенных
Конституцией РФ ни к одному из трех
названных видов власти (четвертой власти?).
Речь идет о Президенте РФ, высших
должностных лицах субъектов РФ, а также о
Прокуратуре РФ, Центробанке РФ, о
сформировавшейся за последние годы
централизованной системе избирательных
комиссий (фактически избирательном
ведомстве). Если
государственно-муниципальная
подведомственность регулируется в
основном конституционным правом, то
родовая - многими отраслями права.
Очевидно, что этому посвящено много статей
Конституции РФ, конституций (уставов)
субъектов РФ. В первых статьях УК и УПК
четко установлено, что уголовное и
уголовно-процессуальное законодательство
состоит только из УК и УПК, а следовательно,
принимать новые нормы этих отраслей права,
изменять и отменять их вправе только
Государственная Дума России.
В
соответствии со ст. 3 ГК нормативные
гражданско-правовые акты могут приниматься
только в виде законов РФ, указов Президента
РФ и постановлений Правительства РФ. ГК РФ,
в отличие от УК и УПК, предоставил и
Президенту РФ, и Правительству РФ право
принимать нормативные гражданско-правовые
акты.
Глава 16 КоАП РСФСР, принятого в 1984
году, называлась так: "Подведомственность
дел об административных правонарушениях".
Это не очень удачно. Дело в том, что глава
регулировала подведомственность дел
только на стадии их рассмотрения
административными комиссиями, комиссиями
по делам несовершеннолетних, органами
внутренних дел, судами и другими
уполномоченными органами. В КоАП РФ
соответствующая - 23 глава - названа более
точно: "Судьи, органы, должностные лица,
уполномоченные рассматривать дела об
административных правонарушениях". Первая
статья этой главы - 23.1 "Судьи" закрепляет
подведомственность названных в ней дел об
административных правонарушениях
федеральным и мировым судьям. А последующие
статьи этой главы (23.2 - 23.63) регламентируют
административную подведомственность таких
дел, подведомственность их субъектам
публичной исполнительной власти.
Можно
утверждать, что ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ определяет
родовую (судебную) подведомственность дел
об административных правонарушениях,
поскольку все не названные в ней дела
рассматриваются не в судебном, а в
административном порядке, то есть органами
исполнительной власти и комиссиями по
делам несовершеннолетних,
административными и иными коллегиальными
органами (ч. 2 ст. 23.1 КоАП).
Родовой
подведомственности посвящен также и абз. 4
п. 4 ст. 12 Налогового кодекса РФ ("местные
налоги в городах федерального значения
Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются
настоящим Кодексом и законами указанных
субъектов Российской Федерации о
налогах..."), и ст. 4, названная "Нормативные
правовые акты федеральных органов
исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, исполнительных
органов местного самоуправления о налогах
и сборах".
Видовая подведомственность -
это механизм разделения труда в рамках
одной из трех (четырех) ветвей публичной
власти. Условно ее можно назвать
ведомственной. Сложность ее разграничения
обусловлена прежде всего разнообразием
субъектов публичной исполнительной власти,
в системе которой функционируют десятки
административных ведомств <*>, каждое из
которых имеет множество
внутриведомственных подразделений. К тому
же следует учесть то огромное множество и
разнообразие дел, которыми занимаются
органы публичной исполнительной власти
(правотворческих,
оперативно-распорядительных,
юрисдикционных). Поэтому существует масса
норм, устанавливающих, например, кто вправе
лицензировать, сертифицировать,
аттестовывать деятельность определенных
субъектов, контролировать эту
деятельность, кто вправе финансировать тех
или иных субъектов, кто вправе применять к
ним разнообразные меры принуждения.
--------------------------------
<*> Так, Указом
Президента РФ от 9 марта 2004 г. в структуру
федеральных органов исполнительной власти
были включены органы 80 ведомств. См.: СЗ РФ.
2004. N 11. Ст. 945.
КоАП РФ обоснованно уделяет
большое внимание видовой
подведомственности дел на разных стадиях
производства по делам об административных
правонарушениях. Так, ч. 2 ст. 28.3 КоАП прямо
называет должностных лиц 84 <*>
разновидностей ведомственных органов,
уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях. А кроме
того, эта же статья таким правом наделяет
членов комиссий по делам
несовершеннолетних, избирательных
комиссий, должностных лиц лицензирующих
органов. Часть 4 ст. 28.3 КоАП обязала
соответствующие центральные федеральные
органы исполнительной власти установить
перечень должностей, которые в рамках
ведомства уполномочены составлять
протоколы об административных
правонарушениях. Во исполнение этой нормы
Кодекса издано более семидесяти
ведомственных актов. В общем для
закрепления и правоприменительного
определения полномочий по составлению
протоколов потребовалось издать и уяснить
большой массив правовых норм.
--------------------------------
<*> На 31 января 2004
г.
Решению же вопросов о
подведомственности дел об
административных правонарушениях на
стадии их рассмотрения посвящен весь III
раздел КоАП, состоящий из более чем 60 (!)
статей. Учитывая, что российские президенты
довольно часто меняют структуру
федеральных органов исполнительной власти,
составители КоАП включили в него весьма
оригинальную ст. 22.3 "Подведомственность дел
об административных правонарушениях в
случае упразднения, реорганизации или
переименования органов (должностей
должностных лиц), уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях". Часть 1 этой статьи
закрепляет правовую новеллу: в случае
упразднения субъектов, уполномоченных
рассматривать соответствующую категорию
дел до внесения необходимых изменений в
законодательство, подведомственные им дела
об административных правонарушениях
рассматривают судьи.
В основном
регулированию вопросов видовой
подведомственности (подследственности)
посвящена ст. 151 УПК РФ. Содержащиеся в ней
нормы устанавливают, по каким категориям
дел предварительное расследование вправе
производить следователи прокуратуры, а по
каким - следователи органов внутренних дел
или органов федеральной службы
безопасности. Этой же статьей УПК
разграничена подведомственность
дознавателей органов внутренних дел,
пограничной службы, службы судебных
приставов, а также таможенных органов.
Хотя в тексте ст. 151 УПК говорится о
следователях и дознавателях прокуратуры,
органов внутренних дел и т.д., фактически
эта норма закрепляет видовую
подследственность органов прокуратуры,
внутренних дел, службы безопасности,
таможенных органов.
После того, как в
ходе судебной реформы в России наряду с
судами общей юрисдикции начали действовать
арбитражные и конституционные (уставные)
суды, проблема видовой ("ведомственной")
подведомственности при осуществлении
правосудия стала очень актуальной и для
судебной ветви государственной власти
(судебной системы). К тому же в системе судов
общей юрисдикции существуют еще военные
суды и мировые судьи, следовательно, их
видовая подведомственность тоже должна
быть четко определена и закреплена
законами.
Подведомственность дел
Конституционному Суду РФ определена
Конституцией РФ и специальным федеральным
конституционным законом. В отношении
конституционных (уставных) судов субъектов
РФ она регулируется конституциями
(уставами) и специальными законами этих
субъектов.
Подведомственность
юридических дел судам общей юрисдикции
закреплена федеральными конституционными
законами о
