Обслуживание счетов бюджетов: к вопросу о конституционности соотношения компетенции центрального банка и кредитных организаций
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОСТИ СООТНОШЕНИЯ
КОМПЕТЕНЦИИ
ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА И
КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Ю.А.
КРОХИНА
Крохина Ю.А., доктор юридических
наук, проректор по научной работе, зав.
кафедрой финансового права Российской
правовой академии Министерства юстиции
РФ.
В современных условиях развития
финансовой и банковской системы Российской
Федерации важное значение имеет проблема
обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ
и муниципальных образований. Порядок
обслуживания счетов бюджетов всех уровней
установлен п. 2 статьи 155 и п. 2 статьи 156 БК РФ.
В рамках действующего законодательства
обслуживание счетов бюджетов
осуществляется Центральным банком РФ;
обслуживание бюджетных счетов в иных
кредитных организациях возможно только для
недотационных субъектов Российской
Федерации, а также в случаях отсутствия на
соответствующей территории учреждения
Центрального банка РФ или при
невозможности выполнения им полномочий по
обслуживанию бюджетного счета.
Финансово-правовые конфликты, возникающие
в данной сфере, не раз становились
предметом судебного рассмотрения. Решающая
позиция относительно легитимности
обслуживания счетов бюджетов всех уровней
Центральным банком РФ была высказана 17 июня
2004 г. Конституционным Судом РФ, который
рассмотрел вопрос о соответствии п. 2 ст. 155 и
п. 2 ст. 156 БК РФ Конституции РФ.
Перед
анализом конституционности возникшей
ситуации необходимо обратить внимание на
Бюджетное послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации "О бюджетной политике
в 2004 году", в котором отмечено: "Должен быть
ускорен переход на технологии единого
казначейского счета по расходам
федерального бюджета. Необходимо принять
меры по максимальному сосредоточению всех
средств бюджетной системы в учреждениях
Банка России. Практически это реализуемо
посредством проведения операций в рамках
исполнения бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов через систему
федерального казначейства". Названное
Послание основано на части 3 статьи 80
Конституции РФ, согласно которой Президент
РФ определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства,
и части 2 статьи 170 Бюджетного кодекса РФ,
устанавливающей, что бюджетная политика
Российской Федерации на очередной
финансовый год определяется в Бюджетном
послании Президента РФ.
Правомерно
поставить вопрос: какие цели преследовал
законодатель, возлагая обязанность по
обслуживанию счетов местных бюджетов и
бюджетов субъектов Российской Федерации на
Банк России, ограничивая при этом
исполнение соответствующих функций иными
кредитными организациями?
Банк России
(Центральный банк) занимает особое место в
банковской системе, поскольку является
главным банком страны и, как следствие,
имеет существенные особенности своего
правового статуса.
Банк России является
главным денежно-кредитным органом
государства, что обязывает данный орган при
решении вопросов, отнесенных к его ведению,
руководствоваться в первую очередь
публичными интересами финансовой
деятельности государства, координировать
свою деятельность с деятельностью иных
органов государства, а в определенных
случаях оказывать им непосредственное
содействие.
Центральный банк
способствует государству перераспределять
денежные потоки между денежно-кредитной и
финансовой системами. Однако такое
перераспределение может использоваться и
во благо, и во вред обществу. Во вред - когда
государство действует вразрез с интересами
общества, а Центральный банк этому
способствует, и во благо обществу - когда
Центральный банк регулирует денежные
потоки в интересах населения страны,
расширения финансовых возможностей ее
развития с учетом всех принципов
гражданского общества.
Обслуживание
счетов бюджетов всех уровней в Центральном
банке позволяет фактически аккумулировать
все средства и финансовые потоки публичных
субъектов на едином бюджетном счете, в
результате чего у государства появляется
возможность использовать их в качестве
кредитных и инвестиционных ресурсов,
контролировать движение платежных
поручений и осуществление платежей от
имени и по поручению бюджетополучателя.
Подобное соединение обеспечительных
функций и контрольно-надзорных полномочий
возможно объяснить тем, что законодатель
стремился реализовать принцип единства
бюджетной системы. Принцип единства
бюджетной системы закреплен статьей 29
Бюджетного кодекса РФ и означает единство
правовой базы, денежной системы, форм
бюджетной документации, принципов
бюджетного процесса в Российской
Федерации, санкций за нарушения бюджетного
законодательства, а также единый порядок
финансирования расходов бюджетов всех
уровней, ведения бухгалтерского учета
средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов.
Принцип единства бюджетной
системы выражается через два аспекта.
Первый предполагает установление на уровне
федерального законодателя единых правовых
учетных ("технологических") стандартов
кассового обслуживания исполнения
бюджетов всех уровней. Например,
Федеральным законом "О банках и банковской
деятельности" особо оговариваются
требования, предъявляемые к договорам на
обслуживание счетов бюджетов, заключаемым
между кредитными организациями и
соответствующими органами государственной
или муниципальной власти. Такой договор
должен содержать взаимные обязательства
сторон, предусматривать их
ответственность, а также условия и формы
контроля за использованием бюджетных
денежных средств (ст. 9).
Вторым аспектом
принципа единства бюджетной системы
выступает необходимость создания единой
организационно-правовой системы,
обслуживающей счета бюджетов всех уровней
(Центральный банк в совокупности с
Федеральным казначейством), чем и возможно
объяснить наличие в Бюджетном кодексе
положений пункта 2 статьи 155 и пункта 2
статьи 156.
Избранная федеральным
законодателем позиция может быть объяснена
и тем, что бюджетные средства, находящиеся
на обслуживании в Центральном банке,
оказываются наиболее защищенными от
финансовых рисков. Подобная защита
обеспечивается эмиссионной функцией
Центрального банка и ограничительными (а
иногда и запретительными)
административно-правовыми режимами.
Произошедший в Российской Федерации в 1998
году финансовый кризис наглядно показал,
что банкротство одной кредитной
организации неминуемо повлекло за собой
несостоятельность других и в результате
возник хорошо известный финансовому рынку
"эффект домино", при котором и Центральный
банк не выполнил свою основную функцию - не
обеспечил (и вряд ли смог бы обеспечить)
устойчивость российского рубля.
Следовательно, одной из главных задач
федерального законодателя должно стать
создание правового механизма,
обеспечивающего повышение надежности всей
банковской системы, особенно в части
обслуживания публичных финансовых
средств.
Согласно правовой позиции
Конституционного Суда РФ федеральный
законодатель и в сфере своей компетенции не
вправе разрешать вопросы, затрагивающие
конституционно-правовой статус субъектов
Российской Федерации без учета
конституционных основ федеративного
устройства. Тем более недопустимо
произвольное сужение правовых
возможностей субъектов Федерации.
Федеральные органы государственной власти
при разработке и осуществлении федеральной
и региональной политики должны исходить из
того, что правовое равенство субъектов
Российской Федерации не означает равенства
их потенциалов и уровня их
социально-экономического развития
(Постановление Конституционного Суда от 15
июля 1996 г. N 16-П "По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта
4 статьи 3 Закона РФ от 18 октября 1991 года "О
дорожных фондах в Российской Федерации").
Составным элементом конституционного
принципа федерализма выступает бюджетный
федерализм, сущность которого проявляется
в сочетании общегосударственных
финансовых интересов с интересами
субъектов Федерации посредством
разграничения бюджетных доходов и
расходов, а также в разграничении бюджетной
компетенции между Российской Федерацией и
ее субъектами. Экономический потенциал не
может быть одинаковым на территории всех
субъектов Российской Федерации,
следовательно, не может быть равным
финансовый объем каждого регионального
бюджета. Конституционное признание и
гарантированность федеративной природы
Российского государства означает, что
государство берет на себя определенные
обязательства по созданию необходимых
финансовых предпосылок для
жизнедеятельности субъектов Федерации.
Гарантированность субъектам Российской
Федерации минимальной бюджетной
обеспеченности является важным условием
выполнения государством своих социальных
обязанностей перед гражданами. Обеспечение
минимальных бюджетов субъектов Российской
Федерации является основой
жизнеобеспечения населения, что
приобретает общегосударственное значение.
Таким образом, у Российской Федерации
возникает обязанность по
сбалансированности региональных бюджетов,
которая имеет конституционно значимую
цель. При определении правового режима
средств финансовой помощи следует иметь в
виду, что на основании пункта 3 статьи 47
Бюджетного кодекса РФ финансовая помощь не
является собственным доходом
соответствующего бюджета. Основываясь на
данной норме, Федеральный центр сохраняет
за собой право контролировать целевое и
эффективное использование субъектом
Российской Федерации выделенных денежных
средств. Выравнивание минимальной
бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации должно достигаться в
рамках действующего финансово-правового
механизма регулирования и не может
противопоставляться принципу равенства,
принципам федерализма и бюджетного
федерализма в том числе. Согласно правовой
позиции Конституционного Суда РФ принцип
равенства всех перед законом гарантирует
одинаковые права и обязанности для
субъектов, относящихся к одной категории
(Постановление Конституционного Суда РФ от
27 апреля 2001 г. N 7-П по делу о проверке
конституционности ряда положений
Таможенного кодекса...).
Следовательно,
объем собственных денежных средств,
аккумулируемых субъектом Российской
Федерации, и его процентное соотношение с
размером финансовой помощи,
предоставляемой из федерального бюджета,
не должны уменьшать конституционного
статуса соответствующего субъекта
Российской Федерации в бюджетных
отношениях.
Получение субъектами РФ из
федерального бюджета денежных средств в
порядке бюджетного регулирования повлекло
перевод всех денежных средств
соответствующих региональных бюджетов на
обслуживание в Банк России (его
территориальные учреждения), а субъекты
Российской Федерации, не получающие
финансовой помощи из федерального бюджета,
обслуживают счета своих бюджетов в любой
выбранной ими кредитной организации.
Названные различия в бюджетно-правовом
статусе дотационных и недотационных
субъектов Российской Федерации
закрепляются ежегодно принимаемыми
федеральными законами о федеральном
бюджете на очередной финансовый год. При
этом следует обратить внимание, что
действующие нормативные правовые акты не
устанавливают каких-либо критериев, на
основании которых федеральный
законодатель относит субъект Российской
Федерации к дотационному или нет. Более
того, ежегодные законы о федеральном
бюджете на очередной финансовый год
подразделяют субъекты Российской
Федерации на "дотационные" и
"высокодотационные", не обозначая условий
такого разграничения (см., например,
приложение 37 к Федеральному закону "О
федеральном бюджете на 2004 год").
Статья
151 Бюджетного кодекса, устанавливающая
систему органов, обладающих бюджетными
полномочиями, разрешает субъектам
Российской Федерации в целях осуществления
собственной бюджетной политики создавать
финансовые органы и органы финансового
контроля в соответствии с
законодательством субъекта Российской
Федерации (пункт 6); муниципальным
образованиям в целях обслуживания местного
бюджета и управления средствами местного
бюджета - создавать муниципальные
казначейства и (или) иные финансовые органы
(должности) в соответствии с уставом
муниципального образования и
законодательством Российской Федерации
(пункт 7).
Пункт 6 статьи 4 Федерального
закона "О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)" в части
обслуживания ЦБ РФ счетов бюджетов всех
уровней содержит оговорку о применении его
в случае, если иное не установлено
федеральными законами. Подобные исключения
стали вводиться законодателем в ежегодно
принимаемых федеральных законах о
федеральном бюджете на очередной
финансовый год. Так, пункты 4 и 5 статьи 49
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 2003 год" устанавливали, что в 2003 году
обслуживание счетов бюджетов субъектов
Российской Федерации, не получающих
дотации на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности из федерального бюджета,
могло осуществляться кредитными
организациями на конкурсной основе по
специально заключенному соглашению. Такие
недотационные субъекты Федерации получили
право открывать счета в любых кредитных
организациях также и для обслуживания
расчетов по сделкам, совершаемым с
государственными ценными бумагами. Более
того, пункт 6 статьи 49 Федерального закона "О
федеральном бюджете на 2003 год" приостановил
действие пунктов 2 и 3 статьи 156 Бюджетного
кодекса РФ и абзаца девятого пункта 1 статьи
14 Федерального закона "О защите конкуренции
на рынке финансовых услуг" в части порядка
обслуживания счетов бюджетов
недотационных субъектов Российской
Федерации.
Аналогичный правовой режим
обслуживания счетов бюджетов субъектов
Федерации, получающих дотации из
федерального бюджета, установлен статьей 43
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 2004 год".
Таким образом, оспариваемые
положения Бюджетного кодекса РФ в
системной взаимосвязи с соответствующими
нормами федеральных законов о федеральном
бюджете на очередной финансовый год не
соотносятся с конституционным принципом
равноправия субъектов Российской
Федерации во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной
власти (часть 4 статьи 5 Конституции РФ),
поскольку дотационных субъектов РФ
обязывают вступать в правоотношения с
Банком Росси по обслуживанию счетов
бюджетов, а недотационные субъекты РФ
решают этот вопрос по своему усмотрению.
Анализируя установленный порядок
обслуживания бюджетных счетов всех уровней
Центральным банком РФ, закономерно
поставить следующие вопросы: как
соотносятся ограничения на открытие счетов
местного бюджета и бюджета субъектов
Российской Федерации в иных кредитных
организациях с конституционными
принципами свободного перемещения
финансовых средств, поддержки конкуренции,
запрета монополизации (статьи 8, часть 1; 34,
часть 2, Конституции РФ)? Не создает ли такое
регулирование предпосылки для
экономической деятельности, направленной
на монополизацию и недобросовестную
конкуренцию? Как можно оценить
соответствующие положения по обслуживанию
бюджетов Банком России и его
территориальными учреждениями в свете
требований антимонопольного
законодательства?
Правовая основа
регулирования бюджетов каждого уровня
бюджетной системы Российской Федерации
основана на конституционных
