Обслуживание счетов бюджетов: к вопросу о конституционности соотношения компетенции центрального банка и кредитных организаций
принципах государственного устройства и
принципе бюджетного федерализма в том
числе.
Закрепленный Конституцией РФ
принцип единства экономического
пространства тесно взаимосвязан с понятием
государственной целостности (часть 3 статьи
5 Конституции РФ). Единство экономического
пространства реализуется через единство
правовых режимов публичной собственности,
единство финансовой системы, составным
элементом которой выступает бюджетная
система. Основной гарантией этого принципа
является обеспечение единых правил и
стандартов экономической (финансовой в том
числе) деятельности на всей территории
страны. Вместе с тем принцип единства
экономического пространства не должен
противопоставляться принципу федерализма
как гаранту государственной целостности.
Гарантированное Конституцией РФ
разграничение предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и
ее субъектами нашло отражение в Бюджетном
кодексе в качестве принципа
самостоятельности, который означает право
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти и органов местного самоуправления
на соответствующем уровне бюджетной
системы самостоятельно осуществлять
бюджетный процесс (статья 31).
Установление правовых основ единого рынка
осуществлено статьей 8 Конституции РФ.
Одновременно в названном пункте
перечислены звенья
финансово-экономического механизма,
основным элементом которого является
финансовое регулирование, отнесенное
пунктом "ж" статьи 71 Конституции РФ к
предметам исключительного ведения
Российской Федерации.
В целях
финансового регулирования был принят
Бюджетный кодекс РФ, согласно статье 7
которого в области регулирования бюджетных
отношений к ведению органов
государственной власти Российской
Федерации относится определение основ
составления и рассмотрения проектов
бюджетов всех уровней бюджетной системы,
утверждения и исполнения бюджетов всех
уровней, утверждения отчетов об их
исполнении и осуществления контроля за их
исполнением; утверждение бюджетной
классификации Российской Федерации;
установление единых форм бюджетной
документации и отчетности для бюджетов
всех уровней бюджетной системы.
Сущность статьи 7 Бюджетного кодекса
заключается в наделении Российской
Федерации правом установления только основ
стадии исполнения бюджета, что
соответствует федеративной природе
Российского государства. Правовое
регулирование исполнения бюджетов всех
территориальных уровней по принципу основ
означает, что федеральный центр
устанавливает общие требования (принципы) к
процессу исполнения бюджетов, детализация
которых осуществляется нормативными
правовыми актами субъектов РФ и
муниципальных образований.
В
соответствии с положениями Конституции РФ
в Российской Федерации гарантируется
свободное перемещение услуг и финансовых
средств, поддержка конкуренции, свобода
экономической деятельности (часть 1 статьи
8); не допускается экономическая
деятельность, направленная на
монополизацию и недобросовестную
конкуренцию (часть 2 статьи 34); не
допускается установление каких-либо
препятствий для свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств (часть 1
статьи 74).
Исполнение бюджета является
неотъемлемым элементом бюджетно-правового
статуса субъектов РФ и муниципальных
образований. Бюджетно-правовой статус, в
свою очередь, выступает частью
конституционного статуса территориальных
образований. Субъекты РФ и муниципальные
образования являются самостоятельными
субъектами бюджетных правоотношений,
статус которых обусловлен тем, что они
осуществляют правомочия собственника
финансовых ресурсов и выступают в
правоотношениях в лице своих органов. Все
денежные операции со средствами бюджетов
отражаются на счетах, право распоряжения
которыми принадлежит органам, исполняющим
бюджет. Распоряжение бюджетным счетом
выступает неотъемлемым элементом права
собственности на региональный (субъекта РФ)
или местный бюджет.
Согласно Бюджетному
кодексу РФ - гл. 24 "Основы исполнения
бюджетов" и гл. 25 "Исполнение федерального
бюджета" - казначейское исполнение бюджета
является составной частью (процедурой)
стадии исполнения бюджета. Однако
действующее федеральное законодательство
не дает определения стадии исполнения
бюджета и казначейского исполнения в
частности. Отсутствие законодательных
дефиниций названных стадий существенно
затрудняет понимание сущности исполнения
бюджетов в Российской Федерации, не
позволяет отграничить материальные
аспекты исполнения бюджета (сбор доходов,
распределение и осуществление расходов) от
процедурно-процессуальных (кассовое
обслуживание счетов бюджетов).
Согласно
пункту 6 статьи 4 Федерального закона "О
Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)" Банк России осуществляет
обслуживание счетов бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации
посредством проведения расчетов по
поручению уполномоченных органов
исполнительной власти, на которые
возлагаются организация исполнения и
исполнение бюджетов. В таком правовом
режиме материальные бюджетные права, а
также право-требование к бюджетному счету
сохраняются за соответствующим
собственником бюджетных средств в лице
уполномоченного органа исполнительной
власти. Бюджетные права, позволяющие
публичному собственнику выбирать
уполномоченный банк для обслуживания
бюджетного счета, относятся к
процедурно-процессуальным гарантиям
обеспечения бюджетного процесса.
Конституционным Судом РФ выработана
правовая позиция, согласно которой "в силу
верховенства Конституции Российской
Федерации и федеральных законов (статья 4,
часть 2, Конституции Российской Федерации)
на Центральный банк Российской Федерации в
процессе осуществления им своих функций... в
полной мере распространяются
конституционные принципы свободного
перемещения товаров, услуг и финансовых
средств, поддержки конкуренции, свободы
экономической деятельности..." (Определение
от 15 января 2003 г. N 45-О "Об отказе в принятии к
рассмотрению запроса Арбитражного суда г.
Москвы о проверке конституционности статей
12 и 30 Федерального закона "О защите
конкуренции на рынке финансовых услуг").
Правовое регулирование конкуренции в
финансовой деятельности осуществляется на
основании Федерального закона "О защите
конкуренции на рынке финансовых услуг",
статья 1 которого к предмету его
регулирования в числе прочих относит
отношения, влияющие на конкуренцию на рынке
банковских услуг. Статья 3 названного
Закона определяет, что под конкуренцией на
рынке финансовых услуг понимается
состязательность между финансовыми
организациями, при которой их
самостоятельные действия эффективно
ограничивают возможность каждой из них
односторонне воздействовать на общие
условия предоставления финансовых услуг на
рынке финансовых услуг.
Федеральный
закон "О защите конкуренции на рынке
финансовых услуг" относит осуществление
банковских операций к разновидности
финансовых услуг (статья 3) и при этом
запрещает действия финансовой организации,
занимающей доминирующее положение на рынке
финансовых услуг, затрудняющие доступ на
рынок финансовых услуг другим финансовым
организациям (статья 5). Федеральным органам
исполнительной власти и Центральному банку
РФ запрещается устанавливать нормы,
ограничивающие потребителям финансовых
услуг выбор финансовых организаций,
которые их предоставляют (статья 12).
Развивая конституционные принципы
свободного перемещения финансовых средств,
поддержки конкуренции и запрета
монополизации, названный Закон допускает
привлечение кредитных организаций для
осуществления отдельных операций со
средствами соответствующего бюджета и
определяет порядок проведения открытого
конкурсного отбора таких организаций
(статьи 12 и 13).
Следовательно,
рассматриваемые нормы Бюджетного кодекса в
их системной связи с нормами
антимонопольного и банковского
законодательства создают правовой режим
ограничения процедурно-процессуальных
бюджетных прав дотационных субъектов
Российской Федерации в части выбора
кредитной организации, обслуживающей счет
соответствующего бюджета. Вместе с тем
кредитные организации полностью не
отстранены от работы с бюджетными
средствами, они могут обслуживать счета
бюджетов, но только в части осуществления
отдельных операций. Установленное
ограничение обусловлено тем, что в
Российской Федерации абсолютно ликвидным
является только Центральный банк, что
позволяет ему обеспечивать сохранность
бюджетных средств. Однако не вся
совокупность финансово-правовых
механизмов, находящихся в распоряжении
Центрального банка, предназначена для
обслуживания бюджетных счетов и
обеспечения их ликвидности. Исключительные
функции Центрального банка не могут
препятствовать федеральному законодателю
установить правовые критерии и
экономические нормативы, при соблюдении
которых кредитные организации могут
получить право обслуживать счета
бюджетов.
Таким образом,
рассматриваемые положения пункта 2 статьи
155, пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса, в
части установления ограничений на
обслуживание счетов бюджетов дотационных
субъектов РФ и муниципальных образований
иными кредитными организациями, кроме
Банка России, должны вытекать из
необходимости достижения баланса
конституционных ценностей, получающих
воплощение в гарантированности свободы
экономической деятельности, с одной
стороны, и государственной целостности - с
другой. Следует признать, что установленные
оспариваемыми нормами Бюджетного кодекса
РФ ограничения соответствуют
конституционно значимым целям, но не
согласуются с основами государственного
устройства, в частности с принципом
равенства субъектов РФ во взаимоотношениях
с федеральными органами государственной
власти (часть 4 статьи 5 Конституции РФ).
Поскольку Банк России является
государственным органом, обслуживание им
счетов бюджетов субъектов РФ не должно
ставиться в зависимость от их
дотационности.
Следующий аспект
рассматриваемой проблемы заключается в
наличии финансово-правовой
ответственности за открытие счетов
бюджетов в кредитных организациях при
наличии на соответствующей территории
отделений Банка России.
Статьи 282 и 283
Бюджетного кодекса РФ перечисляют меры,
применяемые к нарушителям бюджетного
законодательства, и основания применения
этих мер. Обе статьи содержат открытый
перечень соответствующих мер и оснований.
Абзацем 22 статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в
качестве одного из оснований применения
мер принуждения названо открытие
бюджетного счета в кредитной организации
при наличии на соответствующей территории
отделений Банка России. Справедливо
предположить, что названное основание
должно образовывать состав бюджетного
правонарушения. Однако такой вид
бюджетного правонарушения в дальнейшем
тексте Бюджетного кодекса (глава 28) не
фигурирует, что является законодательным
пробелом. Следует обратить внимание на
терминологическое расхождение пункта 2
статьи 155, пункта 2 статьи 156 и абзаца 22
статьи 283 Бюджетного кодекса: Бюджетный
кодекс разрешает открывать бюджетные счета
в случае отсутствия на соответствующей
территории учреждений Банка России, а меры
принуждения применяются за открытие
бюджетного счета в кредитной организации
при наличии на соответствующей территории
отделений Банка России. Положение о
территориальных учреждениях Банка России
наделяет учреждения и отделения различными
полномочиями.
Как видно из положений
статьи 282, Бюджетным кодексом
устанавливаются только виды санкций,
которые должны применяться за нарушения
бюджетного законодательства, конкретный же
размер пеней и штрафов, равно как и порядок
их применения, должны по замыслу
законодателя устанавливаться Кодексом об
административных правонарушениях. С
юридической точки зрения объяснить
подобное новшество в российской правовой
системе крайне сложно. В условиях
федеративной природы государства с
рыночной формой экономики бюджетные
отношения перестают быть частью
административных и регулируются
финансовым правом. В процессе разделения
юридической конструкции ответственности
за бюджетные правонарушения из поля зрения
административного законодательства выпали
15 составов бюджетных правонарушений:
Бюджетный кодекс предусматривает 18
составов (статьи 286 - 306), в то время как
Кодекс об административных
правонарушениях санкциями "подтверждает"
только три состава (статьи 15.14 - 15.16).
Отмеченный законодательный пробел
относится и к абзацу 22 статьи 283 Бюджетного
кодекса.
Отсутствие в Бюджетном кодексе
РФ норм, определяющих объективную сторону
этого правонарушения, конкретного вида и
размера санкции за его совершение, означает
невозможность квалификации в качестве
противоправного действия открытия
бюджетного счета в кредитной организации
при наличии на соответствующей территории
отделений Банка России. Пункт 2 статьи 54
Конституции РФ устанавливает, что никто не
может нести ответственность за деяние,
которое в момент его совершения не
признавалось правонарушением. Согласно
правовой позиции Конституционного Суда РФ
"юридическая ответственность может
наступать только за те деяния, которые
законом, действующим на момент их
совершения, признаются правонарушениями.
Наличие состава правонарушения является,
таким образом, необходимым основанием для
всех видов юридической ответственности..."
(Постановление Конституционного Суда РФ от
27 апреля 2001 г. N 7-П по делу о проверке
конституционности ряда положений
Таможенного кодекса...).
Следовательно,
взаимосвязанные положения статьи 282 и
абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса не
соответствуют конституционному принципу
определенности правовой нормы, в частности
части 1 статьи 19 и части 2 статьи 54
Конституции РФ. Отмеченные обстоятельства
стали предметом рассмотрения
Конституционного Суда РФ, который признал
абзац 22 ст. 283 БК РФ не соответствующим
Конституции РФ.
Таким образом, следует
признать тот факт, что государство
стремится монополизировать сферу
обслуживания бюджетных счетов.
Одновременно следует обратить внимание на
эволюционный подход КС РФ к решению данной
проблемы. Рассматривая вопрос о
конституционности обслуживания счетов
бюджетов всех уровней Банком России, КС
отметил, что данное решение обусловлено
социально-экономической ситуацией в
Российской Федерации. Подобный подход не
исключает возможности федерального
законодателя в дальнейшем изменить
правовой режим обслуживания счетов
бюджетов, расширив объем процессуальных
бюджетных прав субъектов РФ и
муниципальных образований относительно
выбора уполномоченного банка.
Однако и
сохраняющийся правовой режим обслуживания
бюджетных счетов Банком России требует
серьезных дополнений в действующее
бюджетное и банковское законодательство. В
частности, необходимо разработать критерии
отнесения субъектов РФ к дотационным;
критерии допуска кредитных организаций к
работе с бюджетными средствами; форму и
основные условия банковского договора на
обслуживание бюджетного счета; основания
расторжения договора на обслуживание
бюджетного счета; механизм правовой защиты
нарушенных прав как кредитных организаций,
так и собственников бюджетных денежных
средств. Решение названных проблем
невозможно
