Налоговый правотворческий процесс в системе юридических категорий
В СИСТЕМЕ ЮРИДИЧЕСКИХ КАТЕГОРИЙ
В.Е.
КУЗНЕЧЕНКОВА
Кузнеченкова Валентина
Евгеньевна - доцент кафедры
государственного (конституционного) права
Ростовского госуниверситета, кандидат
юридических наук.
Налоговый
правотворческий процесс выступает одним из
элементов налогового процесса <*>.
Необходимость включения в налоговый
процесс налогового правотворческого
процесса обусловлена тем, что с помощью
последнего раскрывается порядок выработки
нормативной правовой основы правового
регулирования налоговых отношений,
претворение исходных правовых идей в
прямые и конкретные установки правового
регулирования.
--------------------------------
<*> В науке налогового права учеными
активно исследуется процессуальная
составляющая налогового правового
регулирования. См., например: Кучеров И.И.,
Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль
и ответственность за нарушение
законодательства о налогах и сборах. М., 2001;
Петрова Г.В. Налоговое право: Учебник для
вузов. М., 1997; Бачурин Д.Г. Основные элементы
налогового процесса // Налоговое
планирование. 2001. N 3. С. 39 - 46; Иванова В.Н.
Соотношение правовых категорий "налоговый
процесс" и "налоговое производство" и
особенности их реализации в Налоговом
кодексе РФ // Юрист. 2001. N 2. С. 67 - 70; Макаренко
Т.Н. Налоговый процесс и налоговое
производство // Финансовое право. 2002. N 3. С. 25 -
31; Гудимов В.И. Налоговый процесс //
Финансовое право. 2003. N 5. С. 23 - 27.
В процессе
правотворчества осуществляется выявление
потребности в правовом регулировании
налоговых отношений, непосредственное
создание налоговых правовых норм. Принятие
государственно-управленческих решений по
вопросам установления, введения, изменения
или отмены налогов и сборов происходит
именно в процессе налогового
правотворчества. В этой связи спорной
представляется точка зрения о том, что в
состав налогового процесса не подлежит
включению процедура принятия
законодательных актов, регулирующих
вопросы налогообложения, поскольку такая
деятельность относится к законодательному,
а не к налоговому процессу <*>. На наш
взгляд, в решении этого вопроса необходимо
исходить из того, что концепция налогового
процесса не должна ограничиваться только
правовыми рамками Налогового кодекса РФ.
Комплексный системный подход определяет
необходимость использования норм других
отраслей права, в частности
конституционного права.
--------------------------------
<*> См.: Ногина О.А.
Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002.
С. 49.
Налоговый правотворческий процесс
является разновидностью правотворческого
процесса и охватывает правотворческую
деятельность только в налоговой сфере.
Специфика налоговых отношений
предопределяет особенности в порядке
создания налоговых нормативных правовых
актов, а также круг органов государственной
власти и местного самоуправления,
обладающих соответствующей
компетенцией.
В общей теории права
вопрос понимания правотворчества,
составляющих его процедур и достигаемых
результатов в настоящее время остается
дискуссионным. В юридической литературе
правотворческий процесс трактуется в
широком и узком аспектах.
Наиболее
распространенным является представление о
правотворчестве как форме государственной
деятельности, направленной на
установление, изменение или отмену
правовых норм <*>, то есть
правотворческий процесс связывается с
процессуальной деятельностью различных
органов государственной власти или
местного самоуправления (узкий аспект). Так,
сделав акцент на процессуальной стороне,
А.А. Бессонов определяет правотворческий
процесс как порядок, технологию создания
нормативного правового акта, включающую в
себя ряд последовательных стадий, итогом
которых выступает нормативный правовой акт
<**>. К.Н. Дмитриевцев и Л.Б. Бутханова
дополняют понятие процесса
правотворчества указанием цели данной
государственной деятельности.
Правотворческий процесс определяется как
система юридически установленных процедур
деятельности государственных органов,
направленная на закрепление достигнутого
социального компромисса в тексте
нормативно-правовых актов и выражающаяся в
строго регламентированном порядке их
подготовки, обсуждения, принятия и
опубликования <***>.
--------------------------------
<*> См.: Борисов А.С.
Правотворческий процесс в муниципальных
образованиях Российской Федерации: Дис...
канд. юрид. наук. М., 1999. С. 26; Баринов Д.А.
Правотворчество органов местного
самоуправления: Дис... канд. юрид. наук.
Хабаровск, 2000. С. 138.
<**> См.: Бессонов
А.А. Процессуальные нормы российского
права: Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 20
- 21.
<***> См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс
правотворчества в Российской Федерации:
Дис... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1994. С. 52;
Бутханова Л.Б. Процесс законотворчества в
субъекте Российской Федерации (на примере
Республики Бурятия): Дис... канд. юрид. наук.
М., 1997. С. 19.
При широком подходе <*> к
пониманию правотворческого процесса
выделяют предпроектный и проектный этап
(или этап принятия правотворческого
решения) <**>. В процесс правотворчества
включается как подготовительный процесс
формирования права, когда выявляется
необходимость в правовом регулировании
определенных общественных отношений, так и
собственно правотворческий процесс в узком
смысле.
--------------------------------
<*> В
общей теории права синонимом термина
"правотворчество в широком смысле"
употребляется термин "правообразование".
См., например: Марченко М.Н. Проблемы теории
государства и права: Учебник. М., 2001. С. 661.
<**> Теория государства и права: Учебник
для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д.
Перевалова. М.: Норма, 2000. С.
300.
Правотворчество не должно быть
ограничено только процессом принятия
нормативного правового акта, поскольку
процесс подготовки нормативных правовых
актов и непосредственно деятельность по
осуществлению юридических процедур
органически связаны между собой и должны
рассматриваться как элементы единого
целого. Несмотря на то, что в процессе
предпроектной деятельности правовые нормы
как таковые не создаются, он имеет важное
значение для уяснения содержания
правотворчества, поскольку позволяет
выявить и исследовать правообразующие
факторы, что способствует повышению
эффективности принимаемых нормативных
правовых актов.
Представляется, что
налоговый правотворческий процесс можно
разделить на два производства:
производство по принятию законов о налогах
и сборах представительными органами власти
(законотворческий процесс) и производство
по принятию налоговых нормативных правовых
актов исполнительными органами власти.
В рамках предлагаемой статьи более
подробно будет рассмотрен налоговый
законотворческий процесс, обладающий
особенностями, вытекающими из специфики
общественных отношений, являющихся
объектом законодательного регулирования.
Законотворчество в налоговой сфере
характеризуется обязательными поэтапно
осуществляемыми юридическими процедурами,
а также кругом субъектов, обладающих
законотворческими полномочиями.
Согласно ст. 2 Налогового кодекса РФ в сфере
налоговых отношений предмет
законодательного регулирования составляют
властные отношения по установлению,
введению и взиманию налогов и сборов в
Российской Федерации, а также отношения,
возникающие в процессе осуществления
налогового контроля, обжалования актов
налоговых органов, действий (бездействия)
их должностных лиц и привлечения к
ответственности за совершение налогового
правонарушения.
С.Г. Пепеляев отмечает,
что принципиальная концепция, лежащая в
основе налогового законодательства
Российской Федерации, - создание системы
законов о налогах прямого действия,
исключающей издание конкретизирующих и
развивающих их подзаконных актов <*>.
Прерогативой по установлению и введению
налогов обладают представительные органы
государственной власти. Статья 57
Конституции РФ определяет, что каждый
обязан платить законно установленные
налоги и сборы. Конституционный Суд РФ
также отметил, что "установить налог или
сбор можно только законом. Налоги,
взимаемые не на основе закона, не могут
считаться "законно установленными"
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Пепеляев С.Г. Понятие налогового
законодательства // Налоговое право:
Учебник / Отв. ред. С.Г. Пепеляев. М., 2003. С.
208.
<**> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N
9-П "По делу о проверке конституционности
ряда нормативных актов города Москвы и
Московской области, Ставропольского края,
Воронежской области и города Воронежа,
регламентирующих порядок регистрации
граждан, прибывающих на постоянное
жительство в названные регионы" // СЗ РФ. 1996. N
16. Ст. 1909.
В соответствии с п. 1, 4 и 5 ст. 1
части первой Налогового кодекса РФ понятие
"законодательство о налогах и сборах"
охватывает: во-первых, законодательство РФ
о налогах и сборах, которое состоит из
Налогового кодекса РФ и принятых в
соответствии с ним федеральных законов;
во-вторых, законодательство субъектов
Федерации о налогах и сборах, которое
состоит из законов и иных
нормативно-правовых актов о налогах и
сборах, принятых законодательными
(представительными) органами власти
субъектов Федерации в соответствии с
Налоговым кодексом РФ; в-третьих, включает
нормативные правовые акты о налогах и
сборах, принятые представительными
органами местного самоуправления. Таким
образом, Налоговый кодекс РФ содержит
широкую трактовку законодательства о
налогах и сборах, включая в него не только
законы, но и иные нормативные правовые акты
о налогах и сборах, принимаемые
представительными органами власти
субъектов РФ и представительными органами
местного самоуправления. Акты органов
исполнительной власти в законодательство о
налогах и сборах Налоговым кодексом РФ не
включены. Приоритет законодательной формы
регулирования налоговых отношений
обусловливает наделение представительных
органов государственной власти
соответствующими налоговыми
полномочиями.
Законы (акты) о налогах
могут быть признаны легитимными только при
условии их принятия с соблюдением
установленной Конституцией РФ и
законодательством юридической процедуры.
Применительно к законам о налогах и сборах
применяются не только общие процедуры
принятия законов, но и предусмотрены особые
требования, обусловленные спецификой
объекта законодательного регулирования.
Процесс принятия законодательства о
налогах включает несколько стадий:
законотворческая инициатива; принятие
проекта закона о налоге Государственной
Думой; одобрение проекта закона о налоге
Советом Федерации; подписание Президентом
РФ; официальное опубликование и
обнародование.
Право законодательной
инициативы принадлежит Президенту РФ,
Совету Федерации и его членам, депутатам
Государственной Думы, Правительству РФ,
законодательным (представительным) органам
субъектов РФ, а также Конституционному Суду
РФ, Верховному Суду РФ и Высшему
Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения
(ст. 104 Конституции РФ). В общем в Российской
Федерации существует 723 субъекта права
законодательной инициативы <*>.
--------------------------------
<*>См.:
Крашенинников П.В. Федеральный
законотворческий процесс. М., 2001. С. 4.
В
налоговых отношениях право
законодательной инициативы осуществляется
в форме внесения в Государственную Думу
проектов федеральных законов о налогах и
сборах (законопроектов); законопроектов о
внесении изменений и дополнений в
действующие законы о налогах и сборах (либо
о признании этих законов утратившими силу);
поправок к законопроектам о налогах и
сборах.
Конституция РФ содержит
требования, фактически направленные на
усложнение процедуры внесения
законопроектов в сфере налоговых
отношений. Часть 3 ст. 104 Конституции РФ
предусматривает обязательность наличия
заключения Правительства РФ на проекты
законов при внесении законопроектов о
введении или отмене налогов, освобождении
от их уплаты, об изменении финансовых
обязательств государства, других
законопроектов, предусматривающих расходы,
покрываемые за счет федерального бюджета.
Таким образом, в сфере налоговых отношений
заключение Правительства РФ
предоставляется по законопроектам о
введении налогов; об отмене налогов;
законопроектам, предусматривающим
освобождение от уплаты налогов;
законопроектам о налогах и сборах,
предусматривающим изменение финансовых
обязательств государства; законопроектам о
налогах и сборах, предусматривающим
расходование средств федерального бюджета.
Однако следует согласиться с тем, что
отсутствие единой методики расчета
экономических последствий федеральных
законов о налогах и сборах, единообразных
критериев оценки экономических потерь
государства от введения тех или иных
налогов, предоставления налоговых льгот
делает эффективное управление финансовыми
потоками государства фактически
невозможным <*>.
--------------------------------
<*> См.: Злобин Н.Н. Налог как правовая
категория: Монография. М., 2003. С. 111.
Часть 5
ст. 36 Федерального конституционного закона
от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 19 июня 2004
г.) "О Правительстве Российской Федерации"
<*> также предусматривает, что
Правительство РФ дает письменные
заключения на законопроекты о введении или
об отмене налогов, об освобождении от их
уплаты, об изменении финансовых
обязательств государства и на
законопроекты, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет федерального бюджета.
Заключение Правительства РФ направляется
субъекту права законодательной инициативы
и в Государственную Думу в срок до одного
месяца со дня поступления законопроекта в
Правительство РФ. По согласованию с
соответствующим субъектом права
законодательной инициативы этот срок может
быть продлен.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 25. Ст.
2478.
Постановление Правительства РФ от 2
августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных
требований к концепции и разработке
проектов федеральных законов" (п. 12)
предусматривает, что по законопроектам об
установлении, введении или отмене налогов и
сборов, освобождении от их уплаты,
изменении условий налогообложения,
изменении финансовых обязательств
государства, а также по законопроектам,
предусматривающим расходование средств из
федерального бюджета, составляется
финансово-экономическое обоснование
<*>.
--------------------------------
<*>
Финансово-экономическое обоснование
является документом, содержащим
финансово-экономическую оценку
законопроекта, в том числе расчетные данные
об изменении размеров доходов и расходов
федерального бюджета, а также определяющим
источники финансирования расходов по
реализации будущего закона.
В
юридической литературе высказано мнение,
что указанная норма Постановления
Правительства РФ расширительно толкует
положение ч. 3 ст. 104 Конституции РФ <*>, а
заключение Правительства РФ есть не что
иное, как финансово-экономическое
