Налоговый правотворческий процесс в системе юридических категорий
обоснование, содержащее вывод о наличии или
отсутствии возможности финансирования
положений проекта <**>. Представляется,
что эти суждения недостаточно
аргументированны, поскольку п. 1 ст. 105
Регламента Государственной Думы,
содержащий исчерпывающий перечень
документов, прилагаемых к вносимым
законопроектам, указывает на необходимость
предоставления финансово-экономического
обоснования (в случае внесения
законопроекта, реализация которого
потребует материальных затрат) и
заключения Правительства РФ (в случаях,
определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).
Таким образом, заключение Правительства РФ
и финансово-экономическое обоснование с
позиции юридической техники представляют
собой различные документы.
--------------------------------
<*> См.: Злобин Н.Н.
Указ. соч. С. 111.
<**> См.: Бошно С.В.
Законодательная инициатива в
Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации: Дис... канд.
юрид. наук. М., 1997. С. 55.
При отсутствии
заключения Правительства РФ и в
необходимых случаях
финансово-экономического обоснования
соответствующий законопроект не должен
считаться внесенным в Государственную
Думу.
В случае, если законопроект
проходит все стадии налогового
законодательного процесса в
представительных органах государственной
власти без необходимых документов, то он
может быть отклонен Президентом РФ как
рассмотренный с нарушением требований ч. 3
ст. 104 Конституции РФ.
Особенностью
принятия законопроекта, предметом которого
являются налоговые отношения, выступает
его обязательное рассмотрение обеими
палатами Федерального Собрания - Советом
Федерации и Государственной Думой.
Законопроект о налогах считается внесенным
в Государственную Думу со дня его
регистрации в Управлении
документационного обеспечения Аппарата
Государственной Думы, откуда он
представляется в течение 14 дней на
рассмотрение Совета Государственной Думы.
Совет назначает комитет Государственной
Думы, ответственный по законопроекту. В
сфере налоговых отношений таким комитетом
является Комитет Государственной Думы по
бюджету и налогам. Одновременно
законопроект направляется в комитеты,
комиссии, депутатские объединения,
Президенту РФ, в Совет Федерации, в
Правительство РФ, а также в Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший
Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения
для подготовки и представления отзывов,
предложений и замечаний.
Законопроекты
по предметам совместного ведения РФ и
субъектов РФ (в сфере налоговых отношений
предметом совместного ведения является
установление общих принципов
налогообложения и сборов в РФ (ст. 72
Конституции РФ)) Совет Государственной
Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней
до дня их рассмотрения на заседании
Государственной Думы направляет в
законодательные (представительные) органы
субъектов РФ для подготовки предложений и
замечаний.
Законопроект о налогах
направляется в Совет Государственной Думы
для внесения на рассмотрение
Государственной Думы, осуществляемое в
трех чтениях.
Законопроект о налогах,
подготовленный к рассмотрению в первом
чтении, направляется Президенту РФ, в Совет
Федерации, депутатам Государственной Думы,
в Правительство РФ и субъекту права
законодательной инициативы, внесшему
законопроект, не позднее чем за три дня до
дня его рассмотрения. По результатам
обсуждения законопроекта о налогах в
первом чтении Государственная Дума может
принять одно из следующих решений: принять
проект закона о налогах в первом чтении и
продолжить работу над ним с учетом
предложений и замечаний в виде поправок;
отклонить этот законопроект; принять закон
о налогах.
Во втором чтении
рассматриваются поправки к законопроекту,
предварительно проанализированные
ответственным комитетом. По окончании
второго чтения решается вопрос о принятии
законопроекта о налогах во втором чтении. В
случае, если законопроект не принимается,
то он возвращается на доработку в
ответственный комитет. После повторного
рассмотрения во втором чтении
доработанного законопроекта о налогах
повторно решается вопрос о принятии
законопроекта во втором чтении. Если
законопроект после повторного
рассмотрения не принимается во втором
чтении, то он считается отклоненным.
Третье чтение является заключительной
стадией прохождения законопроекта о
налогах в Государственной Думе. Оно
необходимо для устранения возможных
внутренних противоречий, установления
правильной взаимосвязи статей и для
редакционной правки. При рассмотрении
законопроекта в третьем чтении не
допускаются внесение в него поправок и
возвращение к обсуждению законопроекта в
целом либо к обсуждению его отдельных
разделов, глав, статей. По окончании
третьего чтения решается вопрос о его
принятии в виде федерального закона о
налогах. Федеральный закон принимается
большинством голосов от общего числа
депутатов палаты. Датой принятия
федерального закона считается день
принятия его Государственной Думой в
окончательной редакции (ст. 2 Федерального
закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ (в ред. от 22
октября 1999 г.) "О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального
Собрания") <*>. Затем принятый федеральный
закон о налогах в течение пяти дней
передается Государственной Думой на
рассмотрение Совета Федерации.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1994. N 8.
Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124.
В соответствии с ч. 3
ст. 105 Конституции РФ принятые
Государственной Думой федеральные законы,
в том числе о налогах и сборах, в течение
пяти дней передаются на рассмотрение
Совета Федерации. По общему правилу Совету
Федерации предоставлено право
самостоятельно решать следующий вопрос:
рассматривать или не рассматривать
федеральный закон, принятый
Государственной Думой. В отношении
федеральных законов по вопросам
федеральных налогов и сборов, а также
финансового регулирования ст. 106
Конституции РФ для Совета Федерации
предусмотрена обязанность их
рассматривать. Таким образом, рассмотрение
федеральных законов о федеральных налогах
и сборах, а также налогового регулирования
в Совете Федерации является обязательным
этапом законотворческого процесса.
Началом рассмотрения в Совете Федерации
федерального закона о налогах и сборах
считается включение в повестку дня
заседания палаты соответствующего вопроса
или издание Председателем Совета Федерации
соответствующего распоряжения (ч. 6 ст. 103
Регламента Совета Федерации).
Комитет
Совета Федерации, ответственный за
рассмотрение федерального закона о
федеральных налогах и сборах, принимает
одно из следующих решений: рекомендовать
Совету Федерации одобрить закон;
рекомендовать Совету Федерации отклонить
его, обосновав основания отклонения.
После этого Совет Федерации большинством
голосов от общего числа членов принимает
решение об одобрении или отклонении
федерального закона о налогах и сборах без
обсуждения либо об обсуждении его на
заседании палаты (ч. 1 ст. 107 Регламента). По
общему правилу по результатам обсуждения
Совет Федерации принимает решение:
одобрить федеральный закон, принятый
Государственной Думой, либо отклонить его
(ч. 3 ст. 107 Регламента). В отношении
федеральных законов о налогах и сборах на
заседании палаты ставится вопрос об
одобрении закона. В случае недостаточной
подготовленности вопроса о рассмотрении
федерального закона о налогах и сборах
Совет Федерации вправе принять решение о
переносе его рассмотрения на следующее
заседание. Это решение принимается
большинством голосов от числа членов
Совета Федерации, принявших участие в
голосовании, но не менее чем 46 голосами (ч. 5
ст. 107 Регламента). Рассмотрение
федерального закона о налогах и сборах на
очередном заседании должно завершаться
принятием решения об одобрении или
отклонении данного закона (ч. 6 ст. 107
Регламента) и оформляться постановлением
Совета Федерации.
В соответствии с ч. 1
ст. 107 Конституции РФ принятый федеральный
закон в течение пяти дней направляется
Президенту РФ для подписания и
обнародования. Федеральные законы о
налогах и сборах направляются Президенту
РФ только после реализации установленных
для них обязательных этапов
законодательного процесса, то есть после их
принятия Государственной Думой и одобрения
Советом Федерации.
Президент РФ в
течение четырнадцати дней подписывает
федеральный закон и обнародует его (ч. 2 ст.
107 Конституции РФ). Если Президент РФ в
течение четырнадцати дней с момента
поступления федерального закона отклонит
его, то Государственная Дума и Совет
Федерации в установленном Конституцией РФ
порядке вновь рассматривают данный закон.
Если при повторном рассмотрении
федеральный закон будет одобрен в ранее
принятой редакции большинством не менее
двух третей голосов от общего числа членов
Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, он подлежит
подписанию Президентом РФ в течение семи
дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107 Конституции
РФ).
После подписания Президентом РФ, в
соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ,
законы подлежат официальному
опубликованию; неопубликованные законы не
применяются; любые нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут
применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения. На наш
взгляд, акты законодательства о налогах и
сборах, непосредственно затрагивающие
права и обязанности граждан РФ, исходя из
содержания ст. 15 Конституции РФ могут
применяться только в случае их
официального опубликования и
обнародования.
В соответствии со ст. 4
Федерального закона "О порядке
опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания" официальным
опубликованием федерального закона
считается первая публикация его полного
текста в "Парламентской газете", "Российской
газете" или "Собрании законодательства
Российской Федерации". Статья 5
устанавливает, что федеральные законы
могут быть опубликованы в иных печатных
изданиях, а также доведены до всеобщего
сведения (обнародованы) по телевидению и
радио, разосланы государственным органам,
должностным лицам, предприятиям,
учреждениям, организациям, переданы по
каналам связи, распространены в
машиночитаемой форме.
Таким образом,
конституционно установленное требование
"официальное опубликование для всеобщего
сведения" подразумевает: непосредственное
опубликование акта, представляющее
помещение публикации в официальное
издание; обнародование акта, то есть
доведение его до всеобщего сведения.
Конституционный Суд РФ также указал, что
без обнародования акта законодательства о
налогах он не может считаться
опубликованным. Дата дня публикации в
официальном издании текста федерального
закона не может считаться днем его
обнародования, если указанная дата, как
свидетельствуют выходные данные
официального издания, совпадает с датой
подписания издания в печать, и,
следовательно, с этого момента еще реально
не обеспечивается получение информации о
содержании закона его адресатами <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от
24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке
конституционности части первой статьи 2
Федерального закона от 7 марта 1996 года "О
внесении изменений в Закон Российской
Федерации "Об акцизах"" // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст.
5202.
Аналогичный вывод сделан Президиумом
Высшего Арбитражного Суда РФ, который в
Постановлении от 27 мая 1997 г. N 118/96 указал:
"Исходя из принципов, закрепленных
Конституцией РФ, любые нормативные
правовые акты должны быть официально
опубликованы для всеобщего сведения, что
предполагает обеспечение реального
получения информации о содержании закона
или нормативного акта лицами, права и
интересы которых ими затрагиваются"
<*>.
--------------------------------
<*>
Вестник ВАС РФ. 1997. N 8.
Исходя из
вышеизложенного представляется
обоснованным определить налоговый
правотворческий процесс как процесс
формирования воли публичной власти,
придание ей общеобязательного характера
посредством проведения юридических
процедур, направленных на закрепление
компромисса частных и публичных интересов
в конкретном налоговом нормативном
правовом акте.
Журнал российского
права, 2005, N 1
