Правовые особенности проведения повторного голосования по выборам президента украины: заметки международного наблюдателя
ГОЛОСОВАНИЯ ПО ВЫБОРАМ ПРЕЗИДЕНТА
УКРАИНЫ:
ЗАМЕТКИ МЕЖДУНАРОДНОГО
НАБЛЮДАТЕЛЯ
А.В. ИГНАТОВ
Игнатов
Александр Вячеславович - аспирант кафедры
конституционного и административного
права Российского государственного
социального университета, юрист
Российского общественного института
избирательного права. Официальный
наблюдатель от международной организации
на повторном голосовании по выборам
Президента Украины 26 декабря 2004
года.
Выборы Президента Украины
назывались экспертами важнейшим
политическим событием 2004 года еще до их
проведения. После окончания более чем
полугодовой избирательной кампании с
трехтуровым голосованием нельзя не
констатировать, что они стали
беспрецедентным событием в истории выборов
не только для Украины, но для большинства
стран мира. Наибольший интерес с
юридической точки зрения, безусловно,
представляют решения, принятые высшими
органами власти страны после повторного
голосования 21 ноября 2004 года, и проблемы,
связанные с их реализацией. Не затрагивая
политические аспекты результатов выборов,
попробуем проанализировать правовые
особенности проведения их "третьего
тура".
* * *
Повторное проведение
повторного голосования по выборам
Президента Украины <*> назначено
Центральной избирательной комиссией
Украины (далее - ЦИК) на 26 декабря 2004 г. в
соответствии с решением Верховного Суда
Украины от 3 декабря 2004 г. <**>. Данное
решение, как и акты иных органов
государственной власти Украины, было
принято в условиях крайне напряженной
общественно-политической обстановки в
стране, сложившейся после повторного
голосования 21 ноября 2004 г. Как отмечено в
заявлении международных наблюдателей от
СНГ <***>, обстановка в стране после 21
ноября 2004 г. характеризовалась "заметным
повышением напряжения в обществе и резким
обострением политической борьбы двух
противоборствующих сторон, участвовавших в
президентских выборах". Это выражалось в
том, что сторонники В.А. Ющенко "потребовали
не признавать и аннулировать результаты
второго тура голосования, призвали
поддержавшую их часть населения к
противоправным действиям, вплоть до
силового захвата власти; с 21 ноября в г.
Киеве проходили масштабные акции, были
блокированы государственные учреждения,
звучали призывы к гражданскому
неповиновению", при этом сам кандидат В.А.
Ющенко "без официального обнародования
Центризбиркомом Украины итогов
голосования неправомерно провозгласил
себя избранным президентом".
--------------------------------
<*> Именно так в
документах БДИПЧ ОБСЕ именуется "третий
тур" выборов Президента Украины.
<**>
Урядовий кур"ер. 2004. 8 декабря.
<***>
Заявление международных наблюдателей от
Содружества Независимых Государств по
результатам наблюдения за подготовкой и
проведением повторного голосования на
выборах Президента Украины 26 декабря 2004 г. //
http://www.cis.minsk.by/russian/vibory/zajv_26_12_2004.htm.
Как
следует из решения, Судебная палата по
гражданским делам Верховного Суда Украины
в ходе судебного заседания установила
следующие нарушения законодательства о
выборах Президента Украины: при
установлении результатов выборов ЦИК на
своем заседании в коллегиальном составе не
исследовала протоколы территориальных
избирательных комиссий (далее - ТИК) и
приложенные к ним документы; до
установления результатов выборов ЦИК не
рассмотрела жалобы и заявления о
нарушениях ТИК порядка установления итогов
голосования; на момент установления ЦИК
результатов выборов в судах не завершено
рассмотрение своевременно поданных жалоб
на решения ТИК, принятые при установлении
итогов голосования, на бездействие ТИК,
срок рассмотрения этих жалоб не истек.
Данные действия ЦИК, как указал суд,
противоречат ряду положений Законов "О
Центральной избирательной комиссии" и "О
выборах Президента Украины" <*> (далее -
Закон о выборах), являются неправомерными, в
связи с чем принятые ЦИК решения подлежат
отмене.
--------------------------------
<*>
Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2004. N 20 - 21.
Ст. 291.
Кроме того, суд установил, что при
проведении повторного голосования
допускались нарушения при составлении и
уточнении списков избирателей (в частности,
включение одного гражданина несколько раз,
включение лиц, не имеющих права голоса); при
изготовлении, выдаче и погашении
открепительных удостоверений; нарушения
принципа равных условий и установленного
законом порядка при проведении
предвыборной агитации с использованием
СМИ, запрета на участие в предвыборной
агитации органов исполнительной власти и
местного самоуправления, их должностных и
служебных лиц; порядка формирования
избирательных комиссий, положений об
участии в избирательном процессе
официальных наблюдателей; порядка
голосования за пределами помещения для
голосования; нарушения при составлении
протоколов УИК и при транспортировке
документов в ТИК.
Проанализировав
указанные обстоятельства, суд сделал вывод
о нарушении принципов избирательного права
и избирательного процесса, в связи с чем
исключена возможность достоверного
установления результатов действительного
волеизъявления избирателей 21 ноября 2004 г.
Указав на невозможность достоверного
установления результатов действительного
волеизъявления избирателей посредством
повторного установления итогов
голосования и отметив, что повторное
голосование не изменило статуса
кандидатов, набравших наибольшее число
голосов избирателей по результатам
голосования 31 октября 2004 г., суд пришел к
выводу о необходимости восстановления прав
субъектов избирательного процесса
посредством проведения повторного
голосования. В связи с изложенным,
Верховный Суд Украины признал действия ЦИК
по установлению результатов выборов и
составлению протокола о результатах
выборов незаконными, отменил постановления
ЦИК о результатах выборов и об их
обнародовании, обязал ЦИК назначить
повторное голосование на третье
воскресенье после 5 декабря 2004 г.
Анализ
решения Верховного Суда Украины не
позволяет в полной мере разделить оценку
международных наблюдателей от СНГ,
отметивших, что такое решение "не
предусмотрено действующим
законодательством страны, а является
стремлением выйти из ситуации легитимным
путем". Действительно, законодательством
Украины прямо не предусмотрена возможность
отмены результатов только повторного
голосования. Однако п. 1 ст. 98 Закона "О
выборах Президента Украины" содержит норму,
позволяющую субъекту рассмотрения жалобы,
удовлетворив жалобу, отменить решение
полностью или частично, признать действия
или бездействие неправомерными и обязать
субъект обжалования (в рассматриваемом
случае - ЦИК) удовлетворить требования
заявителя или иным путем восстановить
нарушенные избирательные права граждан,
права и законные интересы субъектов
избирательного процесса либо обязать
субъект обжалования совершить действия,
вытекающие из факта отмены решения,
признания обжалованных действий или
бездействия неправомерными.
Воспользовавшись указанным правом,
Верховный Суд Украины решил восстановить
нарушенные права посредством повторного
проведения повторного голосования и,
соответственно, обязал ЦИК назначить и
организовать его.
Однако следует
обратить внимание на то, что вывод суда о
невозможности достоверного установления
результатов действительного
волеизъявления избирателей посредством
повторного установления итогов
голосования не аргументирован какими-либо
доводами. Поскольку в качестве основных
доводов, положенных в основу решения, судом
указаны нарушения процедурного характера в
процессе подсчета голосов и установления
итогов голосования, повторный подсчет, при
отсутствии неоспоримых доказательств
иного, позволил бы ликвидировать сомнения в
достоверности результатов выборов либо
выявить несоответствия между данными
протоколов и реальными итогами
голосования. Обращает на себя внимание
также отсутствие в мотивировочной части
решения ссылок на доказательства, на
которых основаны выводы суда, а также на
конкретные обстоятельства, установленные
судом. Так, например, указывая, что
установлены нарушения при составлении и
уточнении списков избирателей, суд не
указал, сколько граждан было включено в
список избирателей более одного раза,
сколько лиц, не имеющих права голоса,
включено в список избирателей, на каких
избирательных участках или в каких
территориальных избирательных округах
допущены такие нарушения, не указано, в чем
заключалось, например, нарушение принципа
равных условий и порядка проведения
агитации с использованием СМИ, в чем
заключались, где имели место и кем
совершались иные нарушения, установленные
судом. Вывод суда о том, что нарушения не
позволяют с достоверностью установить
результаты действительного волеизъявления
избирателей, также не обоснован какими-либо
числовыми показателями, а учитывая, что
разница между числом голосов, набранных В.Ф.
Януковичем и В.А. Ющенко, составила более 870
тысяч голосов (2,85%), число избирателей,
голоса которых были учтены неправильно,
должно быть значительным.
Кроме того,
Верховный Суд признал существенным
нарушением законодательства о выборах, что
при установлении результатов выборов ЦИК
на своем заседании в коллегиальном составе
не исследовала протоколы ТИК и приложенные
к ним документы и что на момент
установления ЦИК результатов выборов в
судах не завершено рассмотрение
своевременно поданных жалоб на решения ТИК,
принятые при установлении итогов
голосования, на бездействие ТИК, срок
рассмотрения этих жалоб не истек. Однако
Закон о выборах не обязывает ЦИК
рассматривать протоколы ТИК на заседании в
коллегиальном составе, а применение по
аналогии норм ст. 82 о порядке приема и
рассмотрения ТИК протоколов и документов
участковых избирательных комиссий (далее -
УИК), если оно, по мнению суда, допустимо,
также должно быть обосновано в решении.
Закон о выборах не запрещает ЦИК
устанавливать результаты выборов до
рассмотрения жалоб судами. Следует
отметить, что положения, на нарушение
которых Верховный Суд Украины сослался в
решении от 3 декабря 2004 г., были введены
Законом от 8 декабря 2004 г. (п. 3 ст. 14 и п. 3 ст.
15), т.е. суд ссылался на нарушение
несуществующих норм.
Признание
результатов выборов недействительными
представляет собой особый правовой
институт, вытекающий из принципа подлинных
выборов (п. 7 ст. 10 Конвенции о стандартах
демократических выборов, избирательных
прав и свобод в государствах - участниках
Содружества Независимых Государств от 7
октября 2002 г. <*>) и права на судебную
защиту. Его суть заключается в
аннулировании результатов выборов в том
случае, если при их проведении не
обеспечено выявление действительной воли
избирателей, на основе которой должны
формироваться органы публичной власти.
Учитывая, что выборы представляют собой
механизм выявления общей воли избирателей,
для признания их результатов
недействительными "недостаточно простой
констатации нарушений избирательного
законодательства, а требуется доказать, что
вследствие именно этих нарушений
невозможно определить результаты выборов,
то есть установить, состоялись ли выборы и
кто из кандидатов избран" <**>, необходимо
также доказать, что количество и характер
нарушений не позволяют установить
результаты волеизъявления избирателей с
учетом имеющейся разницы голосов, а
последствия нарушений носят необратимый
характер, т.е. не позволяют на момент
рассмотрения заявления установить
результаты выборов посредством повторного
подсчета голосов или иным путем. Именно
такой подход выработан судами Российской
Федерации при рассмотрении дел о признании
результатов выборов, итогов голосования
недействительными <***>.
--------------------------------
<*> Вестник
Межпарламентской Ассамблеи. 2002. N 3 (34). С. 343 -
366. Конвенция подписана, но не
ратифицирована Украиной до настоящего
времени.
<**> Постников А.Е., Алехичева
Л.Г. Недействительность выборов:
законодательство и судебная практика. М.,
2001. С. 19.
<***> См., например, решение
Московского областного суда от 28 февраля 2000
г. по жалобе кандидата на должность
губернатора Московской области Селезнева
Г.Н.
В связи с изложенным решение
Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004 г.,
по-видимому, следует считать одним из шагов
по выходу из политического кризиса
относительно легитимным путем, а не актом
применения норм права, основанным на оценке
юридически значимых и доказанных
обстоятельств.
Анализируя решение
Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004 г.,
нельзя не обратить внимание на то, что
многие из перечисленных в его
мотивировочной части нарушений были
отмечены и при повторном голосовании 26
декабря 2004 г. Однако Верховный Суд Украины
отказался рассматривать четыре жалобы
кандидата В.Ф. Януковича, а решением от 20
января 2005 г. <*> отказал в удовлетворении
его жалобы на постановление ЦИК о
результатах выборов, мотивировав этом тем,
что порядок приема протоколов и
установления ЦИК соблюден, а доводы
заявителя относительно нарушений в период
подготовки и проведения повторного
голосования 26 декабря 2004 г. не обоснованы,
сами нарушения не доказаны. В
мотивировочной части решения суда также
отсутствуют ссылки на установленные им
конкретные обстоятельства и
доказательства, опровергающие доводы
заявителя, что не может не вызывать
сомнений относительно объективности
судебного разбирательства.
--------------------------------
<*>
http://www.scourt.gov.ua.
* * *
После вступления в
силу решения Верховного Суда Украины от 3
декабря 2004 г. с целью урегулирования
политического кризиса наряду с поправками
к Конституции Украины, перераспределившими
полномочия Президента и Верховной Рады, 8
декабря 2004 г. принят Закон Украины "Об
особенностях применения Закона Украины "О
выборах Президента Украины" при повторном
голосовании 26 декабря 2004 года" <*> (далее -
Закон об особенностях). Изменения,
внесенные на период подготовки и
проведения повторного голосования в
законодательство о выборах по инициативе
сторонников В.А. Ющенко, сводятся к
следующему.
--------------------------------
<*>
Голос Украiни. 2004. 8 декабря; N 233
(спецвыпуск).
1. В отличие от Закона о
выборах, в соответствии с которым повторное
голосование организуют сформированные
ранее избирательные комиссии, Законом об
особенностях предусмотрено, что все
избирательные комиссии, включая ЦИК
Украины, формируются в новом составе.
Территориальные и участковые
избирательные комиссии формируются в
составе председателя, секретаря и членов
комиссии на паритетных началах из числа
кандидатур, представленных,
соответственно, кандидатами, включенными в
избирательный бюллетень для повторного
голосования, и их доверенными лицами. При
формировании территориальных комиссий
обеспечивается равенство количества
должностей председателя и секретаря
комиссий для каждого из кандидатов (с
возможным отклонением не более чем на одну
должность), при формировании участковых
избирательных комиссий обеспечивается
равенство количества должностей в границах
территориального
