Правовые особенности проведения повторного голосования по выборам президента украины: заметки международного наблюдателя
дискриминации, в том числе в связи с
состоянием здоровья, и каждый избиратель
имеет право осуществить на равной основе с
другими избирателями свое право (пп. 1, 6 п. 2
Декларации о критериях свободных и
справедливых выборов, принятой на 154-й
сессии Совета Межпарламентского союза 26
марта 1994 г. <***>).
--------------------------------
<*> П. XII.C Рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ по
анализу законодательной базы выборов.
Варшава, 2001. С. 31.
<**> Заявление
международных наблюдателей от Содружества
Независимых Государств по результатам
наблюдения за подготовкой и проведением
повторного голосования на выборах
Президента Украины 26 декабря 2004 г. //
http://www.cis.minsk.by/russian/vibory/zajv_26_12_2004.htm.
<***>
http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.html.
Вместе
с тем Законом об особенностях установлено,
что голосование за пределами помещения для
голосования проводится двумя членами УИК,
представителями обоих кандидатов;
запрещается проведение голосования
одновременно более чем с одним переносным
ящиком. Представляется, что первое
положение могло бы стать достаточной
гарантией законности голосования вне
помещения для голосования, не ограничивая
при этом прав граждан.
5. Каждый из
кандидатов (кандидат и партия, выдвинувшая
его), согласно Закону об особенностях,
получил право назначить не более четырех
официальных наблюдателей в каждую
избирательную комиссию (по Закону о выборах
- не более двух).
Законом об особенностях
установлено: избирательная комиссия может
принять решение о лишении официального
наблюдателя права присутствовать на своем
заседании только в случае физического
препятствования деятельности комиссии.
Избирательные комиссии лишены возможности
применять указанную меру в отношении
наблюдателя в случае грубого или
систематического нарушения запретов
противоправно вмешиваться в работу
комиссии, совершать действия, нарушающие
ход избирательного процесса или мешающие
членам комиссии осуществлять свои
полномочия, заполнять избирательные
бюллетени вместо избирателей,
присутствовать при заполнении избирателем
избирательного бюллетеня в кабине для
тайного голосования. Учитывая порядок
формирования избирательных комиссий,
представляется, что сохранение возможности
лишения официального наблюдателя права
присутствовать на заседании комиссии по
указанным основаниям способствовало бы
соблюдению законности при проведении
голосования и подсчета голосов
избирателей.
6. Законом об особенностях
установлено, что избирательные бюллетени
изготавливаются в количестве, превышающем
количество избирателей, включенных в
списки избирателей, на один процент. В
результате реализации нормы о количестве
избирательных бюллетеней при существенных
неточностях в списках избирателей на
некоторых избирательных участках, в
частности в г. Симферополе, наблюдалась
нехватка избирательных бюллетеней, что,
безусловно, представляет собой нарушение
предусмотренного международными
стандартами принципа всеобщего
избирательного права.
Норма Закона о
выборах, предусматривающая указание на
избирательных бюллетенях номера ТИО и
избирательного участка, уточнена
положением об использовании для повторного
голосования только избирательных
бюллетеней, на которых номер
избирательного участка указан
полиграфическим способом. Данные положения
направлены на предотвращение
фальсификации итогов голосования путем,
например, подмены или выброса
избирательных бюллетеней, что отвечает
требованиям п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации
прав человека о выражении воли народа в
нефальсифицированных выборах.
7.
Законом об особенностях предусмотрено, что
перед началом голосования УИК информирует
ТИК о количестве избирателей, внесенных в
список избирателей на момент начала
голосования, количестве избирателей в
извлечении из списка избирателей для
голосования за пределами помещения для
голосования, количестве избирателей,
внесенных в список избирателей на
основании открепительных удостоверений
(для соответствующих участков). После
окончания голосования перед началом
заседания по подсчету голосов УИК
информирует ТИК о количестве избирателей,
внесенных в список избирателей на момент
окончания голосования, получивших
избирательные бюллетени на избирательном
участке, проголосовавших за пределами
помещения для голосования и
проголосовавших по открепительным
удостоверениям. ТИК передает сводные
данные в ЦИК не позднее 10 и 22 часов
соответственно. ЦИК обнародует указанные
сведения в печатных СМИ на следующий день,
что способствует реализации принципа
открытости и гласности проведения выборов,
закрепленного ст. 7 Конвенции СНГ, и
является определенной гарантией от
фальсификаций итогов голосования. Однако
Законом не определен статус такой
информации, не предусмотрены последствия
несовпадения переданной информации с
данными протоколов об итогах
голосования.
8. Законом об особенностях
в императивном порядке установлено, что
транспортировка документов в вышестоящую
избирательную комиссию осуществляется
председателем и членом избирательной
комиссии, представляющим другого кандидата
(в соответствии с Законом о выборах
транспортировку документов УИК в ТИК
осуществляют председатель или заместитель
председателя и два других члена УИК,
являющиеся представителями разных
кандидатов). При транспортировке
документов УИК в ТИК секретарь и другие
члены УИК остаются в помещении
избирательного участка до получения
сообщения о принятии протокола УИК ТИКом,
там же остается печать УИК. Такой порядок,
как представляется, создает условия для
исключения возможности корректировки или
замены протокола УИК в процессе его
транспортировки, что нередко используется
для фальсификации итогов голосования, в
связи с чем отвечает требованиям п. 3 ст. 21
Всеобщей декларации прав человека о
выражении воли народа в
нефальсифицированных выборах.
9.
Законом об особенностях установлено, что
протоколы ТИК рассматриваются и
объявляются на заседании ЦИК.
Распространение порядка, предусмотренного
Законом о выборах для рассмотрения
протоколов УИК в ТИК, представляется
логичным. Такой порядок соответствует
принципу организации выборов
коллегиальными органами - избирательными
комиссиями и способствует реализации
принципа открытости и гласности при
проведении выборов (ст. 11 и 7 Конвенции
СНГ).
Однако законом не определено, в
какой срок должно начинаться заседание ЦИК
по приему протоколов (заседание ТИК по
приему протоколов УИК, например, начинается
в силу императивной нормы Закона о выборах
с момента окончания голосования и
продолжается до подписания протокола ТИК),
должно ли такое заседание продолжаться
непрерывно до установления результатов
выборов, как заседание ТИК, либо проходить
ежедневно в определенное время и т.п.
Представляется, что законодателю следует
детально урегулировать порядок проведения
заседания ЦИК по приему протоколов,
учитывая при этом особенности, связанные со
сроками установления итогов голосования
ТИК, транспортировки протоколов и т.п.
10.
Впервые Законом об особенностях
предусмотрено, что установление ЦИК
результатов выборов осуществляется не
ранее окончания сроков обжалования и
сроков рассмотрения жалоб
соответствующими избирательными
комиссиями и судами. Этим объясняется то,
что прием протоколов ТИК проходил в ЦИК с 27
по 30 декабря 2004 г., а Постановление ЦИК о
результатах выборов было принято 10 января
2005 г. Следует отметить, что обеспечение
исполнения решений судов о признании
итогов голосования недействительными
возможно с использованием других
механизмов. Так, например, в Российской
Федерации процедура установления итогов
голосования и результатов выборов
избирательными комиссиями не
координируется с рассмотрением органами
судебной власти заявлений о нарушениях
избирательного законодательства, однако в
случае отмены судом решения какой-либо
избирательной комиссии об итогах
голосования вышестоящие избирательные
комиссии составляют новые протоколы (если в
связи с отменой избранным должен быть
признан другой кандидат) либо вносят
изменения в ранее составленные протоколы
<*>. При отсутствии такой возможности в
законодательстве Украины представляется
целесообразным своего рода мораторий на
установление результатов выборов до
момента, когда отмена решения той или иной
избирательной комиссии об итогах
голосования будет невозможна. Его
существование позволяет обеспечить право
на обжалование решений избирательных
комиссий и эффективное рассмотрение судами
жалоб, что отвечает принципу справедливых
выборов (ст. 16 и 10 Конвенции СНГ).
--------------------------------
<**> П. 10 ст. 77
Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
// СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
Оценивая временные
изменения, внесенные Законом об
особенностях в законодательство о выборах
Президента Украины, необходимо отметить,
что само по себе изменение
законодательства в период избирательной
кампании не в полной мере отвечает
международным стандартам демократических
выборов. Так, например, Руководящими
принципами относительно выборов,
одобренными Венецианской комиссией на 51-й
пленарной сессии 5 - 6 июля 2002 г. <*>,
предусмотрен принцип стабильности
избирательного законодательства, согласно
которому следует запретить пересматривать
основополагающие элементы Закона о
выборах, в т.ч. регулирующие состав
избирательных комиссий, менее чем за год до
проведения выборов (п. II.2b). Данный принцип
закреплен в избирательном
законодательстве Российской Федерации (п. 3
ст. 11 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации") и основан на том, что вносимые в
ходе избирательной кампании изменения в
законодательство неизбежно повлекут
изменения возникших к этому моменту и
развивающихся конкретных правоотношений, в
рамках которых происходит реализация
избирательных прав граждан, что создает
предпосылки для ущемления избирательных
прав отдельных граждан и может в конечном
счете нанести ущерб основным
конституционным принципам избирательного
процесса, в частности требованиям об
участии граждан в выборах на равных
условиях <**>.
--------------------------------
<*> Международные избирательные
стандарты. Сборник документов / Отв. ред. А.А.
Вешняков; научн. ред. В.И. Лысенко. М., 2004. С.
630.
<**> П. 3 мотивировочной части
Определения Конституционного Суда
Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. N 77-О //
Российская газета. 1995. 6 декабря.
Кроме
того, следует признать, что некоторые из
внесенных изменений представляют собой
необоснованное существенное усложнение
процедуры реализации гражданами Украины
активного избирательного права, фактически
приводящее к его ограничениям и нарушениям
общепризнанных принципов демократических
выборов, заложенных в п. 3 ст. 21 Всеобщей
декларации прав человека и ст. 25b
Международного пакта о гражданских и
политических правах от 16 декабря 1966 г. <*>
и получивших развитие в иных международных
актах. К таким нормам прежде всего следует
отнести измененный порядок голосования по
открепительным удостоверениям и порядок
голосования за пределами помещения для
голосования. Определенные затруднения в
процессе голосования возникали в связи с
установленным ограничением количества
избирательных бюллетеней и в связи с
использованием списков избирателей,
содержащих существенные неточности. Вместе
с тем необходимо отметить, что изменение
порядка транспортировки протоколов и иных
документов, порядка приема и рассмотрения
ЦИК протоколов и иных документов ТИК
представляют собой дополнительные
гарантии реализации демократических
принципов избирательного права. Признавая
дополнительной гарантией принципов
избирательного права порядок формирования
избирательных комиссий и осуществления ими
отдельных действий, примененный в
соответствии с Законом об особенностях,
следует отметить, что законодателем не
предусмотрен механизм противодействия
бойкотированию работы избирательных
комиссий представителями одного из
кандидатов.
--------------------------------
<*>
Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст.
291.
Анализ положений Закона об
особенностях показывает, что законодатель
Украины, цель которого, по-видимому,
заключалась в обеспечении гарантий
проведения нефальсифицированных выборов
<*>, что, безусловно, соответствует
общепризнанным принципам и стандартам, не
обеспечил соблюдение общеправового
принципа, согласно которому регулирование
порядка реализации права не должно
приводить к ущемлению самого права, а целью
обеспечения прав других не может быть
оправдано какое-либо существенное
нарушение права. Вместе с тем положения
Закона об особенностях, отвечающие
указанным принципам, следует принять во
внимание и учесть при совершенствовании
избирательного законодательства как
Украины, так и иных государств, в том числе
Российской Федерации. При этом каждому
государству следует реализовывать
международные принципы, дополнять и
расширять их в национальном
законодательстве с учетом своих
исторических, национальных, культурных,
экономических и иных особенностей и, не
копируя избирательные модели других стран,
находить свои пути становления
демократического общества.
--------------------------------
<*> Не оценивая
степень достижения этой цели, нельзя не
обратить внимание на тот факт, что в 82 из 225
ТИО число голосов, поданных за В.Ф.
Януковича 26 декабря 2004 г., уменьшилось по
сравнению с числом голосов, поданных за
него 31 октября 2004 г. (когда в избирательный
бюллетень было включено 24 кандидата); в 28
ТИО Волынской, Закарпатской,
Ивано-Франковской, Киевской, Львовской,
Ровенской, Сумской, Тернопольской,
Хмельницкой и Черновицкой областей оно
уменьшилось более чем в 1,5 раза; а в ТИО N 163
Сумской области за В.Ф. Януковича в первом
туре проголосовало 58227, во втором - 46640, в
третьем - 26038 избирателей, т.е. на 32239
избирателей (в 2,24 раза) меньше, чем в первом,
за В.А. Ющенко, соответственно, 45199, 76972, 84985
избирателей.
Право и политика, 2005, N 2
