Правовая защита российских природных ресурсов
С.А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов Сергей
Александрович - заведующий отделом
аграрного и экологического
законодательства ИЗиСП, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный деятель науки
РФ.
Важнейшие национальные интересы на
современном этапе заключаются в
рациональном использовании и защите
природных ресурсов России в целях ее
социального развития и обеспечения
благосостояния граждан. В целом о понятии
интересов в праве и роли права для
удовлетворения интересов к настоящему
времени написано немало <*>. Остается
нерешенным вопрос, от кого защищать
природные богатства России, какими
средствами должна осуществляться эта
защита, как повышать ее эффективность.
--------------------------------
<*> См., например:
Васильева М.И. Интересы в экологическом
праве. М.: Городец, 2003.
Создание
благоприятной для жизни людей окружающей
среды должно быть главной целью
формирования, модернизации экологического
права и законодательства и всех
мероприятий в защиту природы. Национальные,
государственные, общественные приоритеты в
природопользовании должны сводиться к
удовлетворению потребностей граждан в
природных благах, в создании надлежащей
среды жизнедеятельности в интересах
настоящего и будущих поколений, что следует
из ст. 2, 7, 41, 42 Конституции РФ, из
многочисленных соответствующих норм
федеральных законов, из других нормативных
правовых актов, составляющих российскую
правовую систему.
Эти правовые и
бесспорные, по своей целесообразности,
истины нуждаются в более детальном
рассмотрении, а главное - в инвентаризации,
анализе правовых средств, используемых для
реализации провозглашенных целей, в
преодолении некоторых заблуждений,
навеянных некомпетентными лицами,
подхваченных рядом средств массовой
информации (по незнанию или по умыслу).
Причем в правовой защите от неэффективного
и нецелевого использования, от
"разбазаривания" нуждаются (правда, в разных
формах и степени) все российские природные
ресурсы: земля, ее недра, воды, леса,
животный мир и атмосферный воздух.
В
последние пять лет удалось преодолеть
раскол общества по поводу судьбы основного
природного ресурса - российской земли. Был
принят новый Земельный кодекс России.
Вместе с тем в нем не регламентированы
некоторые важные проблемы, которые, однако,
частично решены посредством принятия
отдельных федеральных законов. Отрадно
заметить, что граждане и специалисты
пользуются комментариями к этим законам,
подготовленными в Институте
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ <*>
(далее - Институт).
--------------------------------
<*> См., например: Комментарий к
Федеральному закону "О разграничении
государственной собственности на землю" /
Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003;
Комментарий к Федеральному закону "Об
обороте земель сельскохозяйственного
назначения" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.:
Юстицинформ, 2003.
Тем не менее до сих пор
остаются нерешенными вопросы
предоставления земельных участков
иностранцам в приграничных зонах,
продолжают обсуждаться трудности
размежевания правового статуса земли и
расположенных на ней, прочно связанных с
ней строений и иных объектов, то есть
обеспечения единства недвижимости и ее
элементов, судеб главной вещи и ее
принадлежностей, разграничения и
приоритетности при рассмотрении споров
земельной, гражданской, экологической и
иных отраслей российского права.
В
настоящее время земельное и иное
природоресурсное законодательство
направлено на развитие рыночных и
природоохранных отношений, что должно
служить удовлетворению интересов граждан и
всего общества. Они должны исходить из
предусмотренных в ст. 1 ЗК РФ представлений
о земельном участке как: а) о природном
объекте, охраняемом в качестве важнейшей
составной части природы, природном ресурсе,
используемом в качестве средства
производства в сельском и лесном хозяйстве
и основы осуществления хозяйственной и
иной деятельности на территории РФ; б)
одновременно как об объекте права
собственности и иных гарантированных
законом каждому прав на землю, как об
объекте гражданских, имущественных
отношений. Между этими представлениями о
статусе земли и земельного участка не
должно быть противоречий, если исходить из
необходимости сочетания, а не
противопоставления интересов граждан,
общества и человечества - Земли с большой
буквы.
Несколько лет идет работа над
новыми редакциями Водного и Лесного
кодексов России. Разработчики согласились
с позицией Института о нецелесообразности
подготовки новых законов в ситуации, когда
возможно сохранение оправдавших себя
положений и разработка изменений или новых
редакций Кодексов в целях четкого
разграничения прав собственности,
компетенции Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований, усиления
гражданско-правовых начал в
природопользовании, исключения из Кодексов
ненужных деклараций. Известно, что
стабильность законодательства,
длительность его неуклонного исполнения
"работают" на повышение его эффективности,
на формирование правоприменения, на
устойчивость общественного мнения, на
привлекательность инвестиционного
климата, нуждающегося в обеспечении
гарантированного дохода и прибыли.
Острые дискуссии развернулись в обществе
вокруг передачи в частную собственность
обособленных водных объектов и лесных
земель. Многие увидели в этом покушение на
национальные интересы. Надо заметить, что
все формы собственности, в том числе право
частной собственности на небольшие
искусственные замкнутые водоемы, были
провозглашены в начале экономических
преобразований и предусмотрены уже в
Водном кодексе 1995 г.; это право, как и право
муниципальной, государственной
собственности на обособленные водные
объекты, реализуется в продолжение десяти
лет.
Модным становится привлечение
внимания к природопользованию в
водоохранных и прибрежных зонах, к проблеме
совмещения в них частных и общественных
интересов. Правовые акценты здесь давно
расставлены - земельные участки в
водоохранных зонах не изымаются из
различных форм владения, но лишь
ограничиваются в некоторых (наиболее
одиозных) видах пользования с целью
предупреждения загрязнения текущих вод.
Ряд передаваемых в СМИ эпизодов, связанных
со сносом коттеджей в Московской области,
призван вызвать возмущение граждан
российским законодательством и
судебно-исполнительной системой. Вместе с
тем в правовом сообществе этого быть не
должно, поскольку: а) речь идет не об изъятии
участков, а о пресечении незаконных
захватов земли; 2) цель формирования
правового государства предполагает жизнь
не "по понятиям" (в зависимости от коррупции
и знакомств), а по требованиям закона и в
зависимости от его соблюдения. Если
общество или его руководящая часть
недовольны установленными правовыми
нормами, то их надо менять после
всестороннего обсуждения, учета
экологических требований, общественного
мнения, а не допускать их неисполнения
службой судебных приставов.
Право
частной собственности на
древесно-кустарниковую растительность на
землях, принадлежащих гражданам, было
зафиксировано в Лесном кодексе 1997 г.
(разницы между лесом и
древесно-кустарниковой растительностью в
законодательстве не просматривается).
Сейчас речь может идти об инвентаризации,
стимулировании либо ограничении (если это,
конечно, вызывается необходимостью)
указанных видов водопользования и
лесопользования, форм владения этими
природными ресурсами, вообще о повышении их
экономической и социальной эффективности,
о приведении вод и российского леса в
надлежащее состояние в национальных
интересах.
Модернизация и
либерализация лесного законодательства,
желание наведения порядка в вырубке
древесины поставили на повестку дня вопрос
передачи части лесов и лесного хозяйства в
руки предпринимателей, что вызвало
возмущение у многих граждан и научных
учреждений. В ходе развернувшихся
дискуссий были обоснованы: социальное и
экологическое значение лесов, их роль для
населения в сборе ягод и грибов, в привычном
посещении родных мест; необходимость
поиска серьезных факторов наведения
порядка в лесу. Государственный контроль
всегда должен "присутствовать" в лесу и
особенно применительно к самовольности и
захламленности вырубок. Однако в настоящее
время к исполнению требований современного
законодательства по осуществлению лесного
контроля у общества есть серьезные
претензии. Необходимо повышать лесную
дисциплину, не ограничиваясь изданием
новых правовых актов (возлагая на них
завышенные, зачастую излишние надежды).
Поскольку право, как форма волеизъявления,
не способно, особенно в экономике,
полностью решать долговременные проблемы.
Переходить к ломке оправдавших себя
законов можно лишь в случае назревшей и
научно обоснованной необходимости, когда
имеющиеся нормативные правовые акты в
основном себя исчерпали или не оправдали.
После многочисленных обсуждений, в том
числе в аппарате Правительства РФ, принято
решение (и это отражено в федеральных
законах 2004 - 2005 гг.) о запрещении
приватизации лесов независимо от
предыдущих сроков аренды лесных земель.
Россия связана более чем сотней соглашений
с другими государствами о сохранении
отдельных природных объектов, природных
ресурсов и всей естественной среды в целом.
Некоторые договоры достались еще от СССР
(когда еще не мог осуществляться тотальный
экологический контроль), другие - заключены
в последние 15 лет. Трудности в повсеместном
выполнении глобальных договоренностей
обусловливают необходимость тщательного
прогноза и предварительной оценки наших
природоохранных возможностей с тем, чтобы в
последующем избежать критики по поводу
неисполнения своих экологических
обязательств.
Так, общественность и
наука не без оснований упрекают Российскую
Федерацию за отсутствие ратификации
Европейской Орхусской конвенции 1998 г. о
доступе граждан к информации и правосудию в
области охраны окружающей среды <*>.
Однако, на наш взгляд, в интересах повышения
авторитета и престижа России лучше
активизировать судебно-правовую реформу и
заранее готовиться к выполнению
международных требований.
--------------------------------
<*> См.: Карху О.С.
Юридическая ответственность за информацию
в области охраны окружающей среды. М.: ИГП
РАН, 2004; Попов А.А. Правовое регулирование
экологической информации. М.: ОрГУ,
2005.
Международным правом
предусматриваются использование
государством природных ресурсов для
удовлетворения потребностей своих граждан,
недопущение со своей территории
трансграничных загрязнений. Заботясь о
природе всей Земли, осознавая тревогу за ее
природное благополучие, мы не можем
забывать о собственных экологических
интересах - праве каждого на благоприятную
окружающую среду, включая чистый воздух и
пригодную для питья воду, на достоверную
информацию об их состоянии и принимаемых
для их улучшения мерах. Российское право
занимает четкие позиции по выполнению
основных экологических требований путем
принятия Федеральных законов об
экологической экспертизе (не допускающего,
например, перевода лесных земель в нелесные
без положительного заключения
государственной экологической экспертизы),
об особо охраняемых природных территориях,
о недрах при лицензировании и
осуществлении государственного контроля
недропользования.
Многочисленные
дискуссии вокруг российских недр также
нередко сводятся к требованиям создания
нового федерального закона о недрах,
ужесточения в праве государственного
надзора за их предоставлением и
эксплуатацией. Здесь налицо извечная
проблема понимания населением
правотворчества и правоприменения: если в
законе предусмотрены надлежащие
правоотношения, обязанности и права сторон,
то проблема в их реализации; если их в
законе не предусмотрено, но они нужны,
востребованы практикой, то нужно дополнять,
менять закон. Без инвентаризации права и
правоприменения разговоры об обеспечении
национальных интересов становятся
беспочвенными, призванными "увести"
массовое сознание от действительных
проблем наличия и форм осуществления
государственной воли, уполномоченной
правом и выраженной в праве.
На основе
Международной конвенции по морскому праву
и действующих в соответствии с ней
Федеральных законов "О недрах", "О
континентальном шельфе Российской
Федерации", "Об исключительной
экономической зоне Российской Федерации" в
ООН Россией представлены технические и
правовые обоснования своей части
континентального шельфа площадью более
одного млн. кв. км, примыкающего к Северному
полюсу, где могут быть обнаружены доступные
для извлечения богатейшие полезные
ископаемые. В условиях видимой
исчерпанности минеральных земных запасов и
намечающегося передела углеводородного
сырья защита национальных интересов в
арктической зоне приобретает немаловажное
значение <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий к Закону РФ "О недрах" /
Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2000;
Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к
Федеральному закону "О континентальном
шельфе Российской Федерации". М.:
Юстицинформ, 2003.
Мы должны основываться
на конституционном положении об
использовании и охране природных ресурсов
как основы жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории,
на нравственных представлениях россиян о
характере происхождения природных благ.
Конституционный Суд РФ в 2000 г. подтвердил
принадлежность природных ресурсов всему
многонациональному народу России. Поэтому
справедливо включать природные богатства в
неотъемлемую и важную составляющую
социальной политики Российской Федерации,
направленной на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека. Провозглашенная
ответственность общества, государства,
человечества за природные компоненты жизни
не только настоящего, но и будущих
поколений, за обеспечение социальной
справедливости предполагает "золотую
середину" в использовании
публично-правовых и частноправовых средств
воздействия на загрязнителей природной
среды, на экологических
правонарушителей.
Это не только не
противоречит, но соответствует ст. 9
Конституции РФ о возможностях нахождения
природных ресурсов в частной,
государственной, муниципальной и иных
формах собственности. Кроме того, согласно
ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и
распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляется их
собственниками свободно, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не
нарушает прав и законных интересов иных
лиц. В соответствии со ст. 58 Конституции РФ
каждый обязан сохранять природу и
окружающую среду, бережно относиться к
природным богатствам. В этих
основополагающих формулах просматривается
умелое сочетание прав и обязанностей
каждого гражданина.
Причудливо
сочетаются личные, национальные и
глобальные интересы применительно к
объектам животного мира, постоянно
мигрирующим не только через
административные, государственные, но и
через континентальные границы. Государства
приняли на себя ответственность за
сохранение биоразнообразия, за состояние и
среду обитания белых медведей, китов,
котиков, многих видов промысловых
