Правовое регулирование режима аккредитации
Е.И. СПЕКТОР
Спектор Екатерина Ильинична,
научный сотрудник отдела
административного законодательства
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ (ИЗиСП). Специалист в
области административно-правовых режимов.
Кандидат юридических наук.
Родилась 13
января 1977 г. в Москве. Окончила в 1998 г.
Юридический институт МВД РФ с отличием.
Автор статей: "Правовое регулирование
паспортно-визового режима" (Журнал
российского права, 2001, N 3); "Разрешение и
лицензия в законодательстве о
лицензировании" (Законодательство и
экономика, 2000, N 8); "Проблемы развития
административного законодательства о
государственной регистрации" (Журнал
российского права, 2002, N 7); "Введение запрета
на совмещение функций органов
исполнительной власти и субъектов,
осуществляющих предпринимательскую
деятельность" (Право и экономика, 2002, N 8) и
др.
Правовой режим аккредитации - один из
многочисленных видов разрешительных
административно-правовых режимов,
распространяющий сферу своего действия на
соблюдение субъектами аккредитации
(юридическими и физическими лицами в разных
отраслях общественной жизни) соответствия
процесса и результатов их основной
деятельности целям, установленным в их
учредительных документах и отражающим
специфику деятельности в соответствующей
сфере (наука, средства массовой информации,
медицинская деятельность, метрология,
техническое регулирование, образование и
т.д.), согласно правилам, принятым
специализированным государственным
аккредитующим органом.
Иными словами,
режим аккредитации представляет собой
процедуру официального государственного
признания субъектов аккредитации
(аккредитованных субъектов) и
соответственно возможности и правомочия
выполнения ими определенных функций,
установленных государством в лице
специализированного аккредитующего органа
<*>.
--------------------------------
<*> Слово
"аккредитация" латинского происхождения -
accredere - оказывать доверие.
Разрешительный
режим аккредитации является многоплановым,
что не могло не отразиться на нормативной
правовой базе, регламентирующей данный
правовой режим. Законодательство в этой
сфере более чем разрозненно. Единого
закона, устанавливающего унифицированный
режим аккредитации с перечнем сфер и видов
деятельности, подлежащих аккредитации,
наподобие Федерального закона от 8 августа
2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных
видов деятельности", не существует, поэтому
затруднительно выявить исчерпывающий
перечень видов деятельности, подпадающих
под данный правовой режим.
Этот режим с
определением легального понятия
аккредитации упоминается как в различных
тематических законах (в качестве
дополнительного требования,
предъявляемого к конкретным видам
деятельности <*>), так и в многочисленных
ведомственных нормативных правовых актах,
устанавливающих непосредственно особые
правила деятельности субъектов
аккредитации.
--------------------------------
<*> Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О
средствах массовой информации"; Закон РФ от
27 апреля 1993 г. N 4871-1 "Об обеспечении единства
измерений"; Федеральный закон от 27 декабря
2002 г. N 184-ФЗ "О техническом
регулировании".
Правовой режим
аккредитации распространяется на
различные общественные отношения. Исходя
из анализа множества преимущественно
ведомственных нормативных правовых актов,
посвященных аккредитации, следует
признать, что под данный правовой режим
подпадают наиболее существенные и значимые
для граждан-потребителей и государства
общественные отношения, остро нуждающиеся
в дополнительном государственном
контроле.
В настоящее время общий
порядок проведения аккредитации в России
регламентируется на ведомственном уровне -
Постановлением Госстандарта России от 30
декабря 1999 г. N 72, согласно которому
аккредитация представляет собой процедуру,
по результатам которой аккредитующий орган
выдает аттестат аккредитации,
удостоверяющий, что субъект является
компетентным выполнять конкретные работы
по оценке соответствия установленным
требованиям качества и безопасности
продукции, производственных процессов,
услуг и других объектов.
В отличие от
режима лицензирования, являющегося
обязательным для исчерпывающего перечня
видов деятельности, правовой режим
аккредитации может быть как обязательным
(см., например, Федеральный закон "О
техническом регулировании"), так и
добровольным (п. 2.2 Общих правил по
проведению аккредитации в РФ).
Представляется непонятным факт
регулирования режима аккредитации, в
основном добровольной, преимущественно на
ведомственном уровне, а не на
законодательном, при том, что п. 3 ст. 55
Конституции РФ устанавливает, что права и
свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом в той мере,
в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других
лиц и т.д.
Добровольная
аккредитация
Цели добровольной
аккредитации заключаются в следующем: если
субъект аккредитации (юридическое или
физическое лицо - аккредитованный субъект)
в определенных общественных отношениях,
перечень которых установлен государством,
нуждается в аккредитации, желает иметь
определенные правомочия и возможности
(привилегии), то посредством подачи заявки
на аккредитацию и при условии соблюдения ее
правил он их приобретает.
Например,
деятельность независимых актуариев,
оказывающих услуги негосударственным
пенсионным фондам, может подпасть под
добровольный режим аккредитации в случае
желания актуариев получить на
безвозмездной основе подтверждение своей
компетентности Инспекцией
негосударственных пенсионных фондов при
Министерстве труда и социального развития
<*>.
--------------------------------
<*> Приказ
Инспекции негосударственных пенсионных
фондов при Минтруде РФ от 31 января 2002 г. N 14
"Об утверждении Временного порядка
аккредитации независимых актуариев" (с изм.
от 31 января 2003 г.). Срок действия Временного
порядка, утвержденного данным документом,
ограничен 31 декабря 2002 г. (п. 2) // Пенсия. 2002. N
2.
В Санкт-Петербурге, например,
регламентирована деятельность
гидов-переводчиков посредством введения
добровольного режима аккредитации
распоряжением губернатора
Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. N 1351-р "Об
аккредитации экскурсоводов и
гидов-переводчиков при Администрации
Санкт-Петербурга" <*>. Основной ее целью
является упорядочение деятельности
гидов-переводчиков и экскурсоводов,
осуществляемой на объектах показа,
расположенных на территории
Санкт-Петербурга, для повышения качества
обслуживания туристов, защиты прав
потребителей туристско-экскурсионных
услуг, а также усиления контроля за
качеством предоставляемых услуг.
Аккредитованные добровольно экскурсоводы
и гиды (срок аккредитации составляет 3 года)
наделяются дополнительными правами -
например, получать от подразделений
Администрации Санкт-Петербурга через
Комитет по туризму и развитию курортов
необходимую для осуществления
профессиональных обязанностей информацию
о текущих событиях в Санкт-Петербурге и
т.д.
--------------------------------
<*>
Информационный бюллетень Администрации
Санкт-Петербурга. 2001. N 2.
В Республике
Карелия действует, в частности, Положение
об аккредитации юридических и физических
лиц, оказывающих услуги в области охраны
труда, от 24 января 2002 г. N 3-П, утвержденное
Минтрудом Республики Карелия, целью
которой является обеспечение высокого
уровня организационных, образовательных,
консультационных и других видов услуг в
области охраны труда, предоставляемых
юридическими и физическими лицами. Данные
услуги должны осуществляться на уровне
следующих требований: качество оказываемых
услуг; квалификация работников; опыт работы
в данной сфере услуг; наличие
соответствующей материальной и
нормативной базы; другие требования,
необходимые для оказания услуг в
аккредитуемой области.
Пройдя
аккредитацию, аккредитованные субъекты
вправе указывать факт аккредитации при
участии в конкурсах, проводимых
Министерством труда Республики Карелия, по
реализации отдельных проектов, целевых
республиканских программ в области охраны
труда, а также по оказанию других видов
услуг по охране труда (раздел 4 Положения).
Таким образом, перечень субъектов,
осуществляющих услуги в области охраны
труда, претендующих на участие в целевых
республиканских программах и т.д.,
ограничивается исключительно
аккредитованными субъектами.
Основной
целью государственной аккредитации
(добровольной) является обеспечение
доверия потребителей и государства к
деятельности субъектов аккредитации по
подтверждению соответствия продукции,
услуг и других объектов установленным
государственным требованиям.
Ярким
примером также может служить режим
аккредитации в сфере образования, где
законодательство распространяется на все
образовательные учреждения на территории
РФ независимо от их
организационно-правовой формы и
подчиненности. Так, согласно нормам Закона
РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в
ред. от 24 декабря 2002 г.) помимо
государственного в России существуют и
иные виды образования <*> (ст. 11.1 Закона;
ст. 43 Конституции РФ). Для того чтобы
образовательное учреждение <**> любой
организационно-правовой формы имело право
выдавать лицам, прошедшим итоговую
аттестацию, документы о соответствующем
образовании и (или) квалификации
государственного образца, оно должно
пройти государственную аккредитацию (ст. 27
Закона об образовании). Федеральный закон
от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и
послевузовском профессиональном
образовании" также помимо государственного
образования включает в структуру системы
высшего и послевузовского
профессионального образования
образовательные учреждения, имеющие
лицензии высших учебных заведений и
образовательных учреждений
соответствующего дополнительного
профессионального образования независимо
от их организационно-правовых форм (ст. 4).
Выдача документов государственного
образца возможна также только в случае
прохождения высшим учебным заведением
государственной аккредитации (п. 2 ст. 7).
--------------------------------
<*> Постановлением
Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. N 1204
утверждено Типовое положение об
образовательном учреждении для детей
дошкольного и младшего школьного возраста,
от 19 марта 2001 г. N 196 утверждено Типовое
положение об общеобразовательном
учреждении (в ред. от 23 декабря 2002 г.), от 5
июня 1994 г. N 650 утверждено Типовое положение
об учреждении начального
профессионального образования (в ред. от 3
октября 2002 г.).
<**> Образовательные
учреждения подпадают под режим
лицензирования согласно нормам Закона РФ
"Об образовании", Федерального закона "О
высшем и послевузовском образовании",
Постановления Правительства РФ "Об
утверждении Положения о лицензировании
образовательной деятельности".
Таким
образом, получается, что посредством
аккредитации высших учебных заведений
государство создает единую систему оценки
условий, содержания и результатов их
деятельности, в равной мере обязательную
как для государственных, муниципальных, так
и для негосударственных образовательных
учреждений.
Следует отметить, что
аккредитован может быть только вуз, который
в соответствии с Законом об образовании и
Законом о высшем и послевузовском
профессиональном образовании является
юридическим лицом. Следовательно, филиал
вуза, согласно нормам ГК РФ, таковым не
является и аккредитацию проходит в составе
вуза, подразделением которого он является
(п. 12 Постановления Правительства РФ от 2
декабря 1999 г. N 1323 "Об утверждении Положения
о государственной аккредитации высшего
учебного заведения").
Аккредитация
высшего учебного заведения проводится на
основе заключений по аттестации вуза.
Высшее учебное заведение любой
организационно-правовой формы помимо
получения лицензии на ведение
образовательной деятельности по
образовательным программам высшего и
послевузовского профессионального
образования, выданной федеральным
(центральным) органом управления высшим
профессиональным образованием на
основании заключений экспертной комиссии,
должно пройти государственную
аккредитацию и аттестацию для получения
права на выдачу документов
государственного образца. Целью последней
является установление соответствия
содержания, уровня и качества подготовки
выпускников высшего учебного заведения
требованиям государственных
образовательных стандартов высшего
профессионального образования по
направлениям подготовки (специальностям)
(п. 6 ст. 10 Федерального закона "О высшем и
послевузовском профессиональном
образовании").
После подачи высшим
учебным заведением заявления
установленной формы о подтверждении
государственного аккредитационного
статуса с соблюдением всех требований и
документов, предписанных Минобразованием
России, в Управление лицензирования,
аккредитации и аттестации Минобразования
России Управление оформляет свидетельство
об аккредитации и включает вуз в реестр
аккредитованных высших учебных заведений
РФ. При этом указываются аккредитованные
программы всех уровней образования,
реализуемые вузом, а также ступени
образования, квалификации (степени),
которые будут присваиваться выпускникам,
наименование и местонахождение филиалов,
перечень аккредитованных программ,
реализуемых в каждом филиале (п. 1.1, 1.5.2
Приказа Министерства образования РФ от 3
июля 2001 г. N 2578 "Об утверждении Порядка
рассмотрения документов при проведении
государственной аккредитации высшего
учебного заведения") <*>.
--------------------------------
<*> Бюллетень
нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2001. N
31.
Свидетельство о государственной
аккредитации вуза является подтверждением
того, что содержание, уровень и качество
подготовки его выпускников соответствуют
требованиям государственных
образовательных стандартов.
Правовой
режим аккредитации всегда влечет за собой
обоюдные обязательства и ряд правовых
последствий. С одной стороны находится
аккредитованный субъект, изъявивший
желание приобрести определенные
полномочия и привилегии (например, право
выдавать документы государственного
образца, получать от специализированных
государственных органов необходимую для
осуществления профессиональных
обязанностей информацию, предоставлять
отсрочку от призыва на военную службу) и
согласившийся на соблюдение
соответствующих аккредитационных
требований, с другой стороны - государство в
лице аккредитующих органов, которое
признает уровень деятельности,
профессионализм аккредитованного
субъекта, отвечающего соответствующим
критериям и требованиям, и разрешает иметь
определенные привилегии, изъятые из общего
режима функционирования определенных
общественных отношений.
Так, согласно п.
2 ст. 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N
53-ФЗ "О воинской обязанности и военной
службе" право на получение отсрочки от
призыва на военную службу имеют граждане,
обучающиеся по очной форме обучения в
государственных,
