Содержание права государственной собственности на землю по земельному кодексу рф
и распоряжению государственным имуществом
не исчерпывают собой всего содержания
права собственности, А.В. Павлов
сконструировал четвертое правомочие
государства-собственника - правомочие
управления <*>. Со временем к такой точке
зрения присоединились и другие ученые. В
частности, Г.А. Аксененок под "управлением"
понимал "непосредственное заведование
землями", к содержанию которого он относил:
учет и регистрацию земель, мероприятия по
проведению землеустройства, связанные с
отводом и изъятием земли, с оформлением
прав землепользователей на землю и с
распределением земли внутри определенных
ведомств, получивших землю в пользование
(внутрихозяйственное землеустройство)
<**>. Несколько позднее он отнес к
правомочию управления ведение земельного
кадастра, контроль за правильным и наиболее
рациональным пользованием земель по
назначению и решению земельных споров
<***>.
--------------------------------
<*> См.:
Павлов А.В. Конспект курса
земельно-колхозного права. М., 1938. С. 23.
<**> См.: Аксененок Г.А. Право
государственной собственности на землю в
СССР. М., 1950. С. 216 - 217.
<***> См.: Земельное
право / Отв. ред. Г.А. Аксененок. М., 1976. С.
46.
Оригинальную точку зрения выдвинул А.В.
Венедиктов, считавший, что управление
является как бы содержанием права
государственной собственности, а
распоряжение, владение и пользование -
формой такого содержания <*>. Однако в
данном случае наблюдается подмена
правомочий государства как собственника
управлением. Кроме того, если управление
является содержанием права собственности,
а пользование, владение и распоряжение -
лишь формами осуществления этого
содержания, то выходит, что управление не
имеет своей самостоятельной формы, а
владение, пользование и распоряжение -
бессодержательны.
--------------------------------
<*> См.: Венедиктов А.В. Государственная
социалистическая собственность. М., 1948. С.
148.
Однако постулаты советского
земельного права не остались в прошлом и
продолжают быть предметом споров и
дискуссий. Но если ранее подобные научные
изыскания носили теоретический характер,
то сегодня они имеют законодательную
основу. Иначе как можно объяснить появление
в новом Земельном кодексе РФ двух разных
"управлений". Первое касается полномочий
Российской Федерации в области земельных
отношений - государственное управление в
области осуществления мониторинга земель,
государственного земельного контроля,
землеустройства и ведения
государственного земельного кадастра (пп. 3
п. 1 ст. 9 ЗК РФ), а второе - осуществления
управления Российской Федерацией, наряду с
распоряжением, земельными участками,
находящимися в собственности Российской
Федерации (федеральной собственностью) (п. 2
ст. 9 ЗК РФ).
Подразумевает ли
законодатель в последнем случае под
термином "управление" правомочие
государства-собственника? Некоторые авторы
утвердительно отвечают на этот вопрос. В
частности, высказывается мнение, что "на
основании ЗК РФ к правомочиям Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований как субъектов права
собственности на землю помимо права
владения, пользования и распоряжения
относится также управление
соответствующей собственностью" <*>. При
этом раскрывается содержание правомочия
управления публичного собственника,
которое реализуется путем проведения учета
земельных участков, являющихся объектами
права собственности указанного субъекта,
осуществления контроля собственника за
использованием земельных участков,
предоставленных гражданам и юридическим
лицам на одном из видов прав,
предусмотренных законодательством, а также
организации рационального использования и
охраны земель, находящихся в его
собственности <**>.
--------------------------------
<*> Иконицкая И.А.
Земельное право Российской Федерации. М.,
2002. С. 89.
<**> Там же.
По сути дела, все
указанные действия собственника вполне
реализуются в пределах трех упомянутых
ранее правомочий права собственности,
независимо от того, о каком субъекте идет
речь. В частности, юридическое лицо также
ведет учет имущества, находящегося в его
собственности, и вправе осуществлять
контроль за использованием земельных
участков, передаваемых им по договору иным
лицам, организовывать рациональное
использование и охрану земель. Более того,
это является его обязанностью. Но в
отношении частного собственника, который
вполне может осуществлять указанные
действия, почему-то не предлагается
расширить содержание права собственности
за счет включения правомочия управления.
Исходя из вышесказанного, представляется,
что включение дополнительного правомочия
"управление" в классическую триаду
правомочий права собственности по своей
сути бессодержательно, и его введение в
законодательство вносит путаницу в
правоприменительную практику.
Кроме
того, термин "управление" употребляется
вместе с "распоряжением", при этом в
качестве правомочий
государства-собственника не называются ни
"владение", ни "пользование землей". В связи с
этим невольно прослеживается аналогия с
упомянутой выше точкой зрения А.В.
Венедиктова, по сути дела "ломающей"
конструкцию права собственности.
Особо
следует остановиться на объекте права
государственной собственности. В период
существования СССР земля в пределах
государственной границы была объявлена
единым государственным земельным фондом,
который являлся целостным и неделимым
объектом права государственной
собственности. Последовательно соблюдался
и принцип единства субъекта права
государственной собственности на землю. Но
сейчас ситуация изменилась. Конституция РФ
устанавливает, что государственная
собственность на землю выступает в виде
федеральной собственности и собственности
субъектов РФ (см. п. "в" и "г" ст. 72).
Однако
одного провозглашения этого принципа явно
недостаточно. Необходимо было еще
произвести разграничение государственной
собственности на землю на собственность
Российской Федерации и собственность ее
субъектов, а также определить его порядок.
Вопрос о разграничении государственной
собственности на землю в настоящее время
так до конца и не разрешен, несмотря на то,
что были приняты Земельный кодекс РФ и
специальный Федеральный закон от 17 июля 2001
г. "О разграничении государственной
собственности на землю" <*>,
Постановление Правительства РФ от 4 марта
2002 г. N 140 "Об утверждении Правил подготовки и
согласования перечней земельных участков,
на которые у Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований возникает право
собственности" <**>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2001. N 30.
Ст. 3060.
<**> См.: СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1001.
В
настоящий момент сложилась ситуация, когда
вся земля находится в частной
собственности граждан и юридических лиц
или неразграниченной бессубъектной
государственной собственности. Что же
касается муниципальной собственности,
провозглашенной Конституцией РФ, то она
практически отсутствует. Более того,
положение усугубляется тем, что органы
местного самоуправления, не входя в систему
органов государственной власти, фактически
распоряжаются государственной
собственностью. Согласно п. 10 ст. 3
Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ
"О введении в действие Земельного кодекса
Российской Федерации" <*> распоряжение
землями, находящимися в государственной
собственности, до разграничения
государственной собственности на землю
осуществляется органами местного
самоуправления в пределах их полномочий,
если законодательством не предусмотрено
иное.
--------------------------------
<*> См.: СЗ
РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
Разграничение
государственной собственности
представляет собой достаточно сложную
задачу. В соответствии с п. 1 ст. 25 ЗК права
собственности на земельные участки (в том
числе и государственной) возникают по
основаниям, установленным гражданским
законодательством, федеральными законами,
и подлежат государственной регистрации в
соответствии с Федеральным законом "О
государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним" <*>.
Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ "О
разграничении государственной
собственности на землю" право
собственности на земельные участки у
Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований возникает с
момента государственной регистрации права
собственности на земельные участки в
соответствии с законодательством России.
Это положение вызывает, по меньшей мере, две
проблемы.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Во-первых,
возникает вопрос о том, кому же принадлежит
право собственности на земельные участки,
не находящиеся в частной собственности,
если право собственности на них возникнет
только с момента его государственной
регистрации. К его решению необходимо
подходить с тех позиций, что в СССР
существовала исключительная
государственная собственность на землю, а
Российская Федерация является полным
преемником Союза ССР. Проблема заключается
также в следующем. Согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ
земли, не находящиеся в муниципальной и
частной собственности, считаются
находящимися в государственной
собственности. При этом не указывается, в
собственности Российской Федерации или ее
субъекта. Таким образом, получается, что у
объекта права собственности нет
конкретного субъекта.
Во-вторых, в
соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ "О разграничении
государственной собственности на землю"
право собственности на земельные участки
возникает с момента его государственной
регистрации. Подобный порядок
распространяется и на государственную
регистрацию права собственности
Российской Федерации, субъектов Федерации
и муниципальных образований на земельные
участки при разграничении государственной
собственности на землю. При этом для
публичных образований законодатель не
сделал исключения, хотя такая возможность у
него имелась (см. п. 3 ст. 212 ГК РФ).
Право
собственности на объект недвижимого
имущества (в данном случае - землю) может
быть зарегистрировано только на конкретный
объект - земельный участок, то есть часть
поверхности земли, имеющую фиксированную
границу, площадь, местоположение и другие
характеристики, отражаемые в
государственном земельном кадастре и
документах государственной регистрации
прав на земельные участки. Для указанной
регистрации права собственности на землю
потребуется проведение мероприятий,
связанных с определением местоположения и
границ земельных участков на местности
(межевание земель), инвентаризацией,
топографо-геодезическими,
картографическими, землеустроительными и
иными работами, согласованием границ со
смежными землепользователями и вынесением
их в натуру, что позволит произвести
государственный кадастровый учет
земельных участков.
Таким образом,
процедура разграничения государственной
собственности на землю представляется
достаточно сложной и длительной по времени,
требующей значительных материальных
затрат. Вместе с тем посубъектное
разграничение является одной из
составляющих проводимой земельной реформы
в Российской Федерации. Однако при этом
необходимо особо отметить: при
разграничении государственной
собственности существует опасность того,
что это будет способствовать не только
экономической, но и, как следствие,
политической самостоятельности субъектов
Федерации и еще более усугубит негативную
ситуацию с уже наметившимся разобщением
центра и регионов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от
30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.07.1997 N
122-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И
СДЕЛОК
С НИМ"
(принят ГД ФС РФ
17.06.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.07.2001 N
101-ФЗ
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ"
(принят ГД ФС РФ
04.07.2001)
"ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 25.10.2001 N 136-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 28.09.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.10.2001 N
137-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят
ГД ФС РФ 28.09.2001)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 04.03.2002 N 140
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ПОДГОТОВКИ И
СОГЛАСОВАНИЯ ПЕРЕЧНЕЙ
ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ, НА КОТОРЫЕ У РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
ВОЗНИКАЕТ ПРАВО
СОБСТВЕННОСТИ"
Журнал российского права, N 8, 2003
